JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO

Ustupanje radova prema modelu JPP-a u državama EU omogućava znatno poboljšanje kvalitete gradnje javnih zgrada i smanjenje troškova. Vlade u državama Europske unije, pogotove vlade novih članica, za povećanje kapitalnih ulaganja i poboljšanje usluga javnog sektora mogu izdvojiti ograničen iznos novca. Mogućnosti zaduživanja sve su manje i u Hrvatskoj. U sljedećim četiri godine državne ustanove, kao i jedinice regionalne i lokalne samouprave, imati sužen prostor za novo zaduživanje, dok će se istodobno potreba za kvalitetnim pružanjem javnih usluga povećavati. Konkurentno gospodarstvo i društvo utemeljeno na znanju (engl. knowledge-based society) zahtijevaju i povećanje kvalitete usluga u školstvu, zdravstvu, infrastrukturne projekte za očuvanje okoliša, sportske objekte itd. Jedna je od mogućih alternativa daljnje gradnje javnih građevina i povećanja kvalitete javnih usluga ustupanje radova prema načelu partnerstva javnoga i privatnog sektora (engl. PPP = public-private partnership). U prilog tome idu i to da ustupanje radova prema modelu JPP-a u državama EU omogućava i prilično poboljšanje rezultata, kako povećanje kvalitete sagrađenih javnih zgrada, tako i znatnog smanjenja troškova uporabe i ukupnih troškova u odnosu na tzv. tradicionalni način ustupanja radova. Pojam javno-privatnog partnerstva nije jednoznačno definiran na razini EU, ali u nekim se dokumentima Europske komisije daju upute za primjene modela JPP-a; primjerice, u Smjernicama za uspješno javno-privatno partnerstvo i Zelenoj knjizi – savjetodavnom dokumentu o javno-privatnom partnerstvu te u Zakonu EU o javnim ugovorima i koncesijama, donesenima tijekom 2003. i 2004. Tako Zelena knjiga definira da se javno-privatno partnerstvo odnosi na oblike suradnje javnoga i privatnog sektora radi osiguranja financiranja, gradnje, obnove, upravljanja i održavanja određene infrastrukture ili pružanja usluga.

Višestruki su razlozi povećanja broja projekata ostvarenih u Europskoj uniji posljednjih desetak godina prema modelima JPP-a. Jedan je razlog želja javnog sektora da profitira od metoda rada privatnog sektora, čija su obilježja učinkovitost u upravljanju projektima, inovativnost rješenja, poštovanje rokova, fleksibilnost… Drugi je razlog promijenjena uloga države u gospodarstvu, koja umjesto izravnog upravljača sve više postaje organizator, regulator i nadzornik. Manje važan razlog nije ni istaknutija potreba za privatnim financiranjem projekata javnog sektora zbog spomenutih proračunskih ograničenja. Naime, većina projekata JPP-a ima poseban status, tzv. off balance sheet treatment, što znači da se ulaganja koja se realiziraju prema tome modelu ne računaju u tekuće zaduženje kapitalnih ulaganja javnog sektora. Eurostat, statistički ured Europske unije, 2004. je donio pravilnik kojim se propisuju uvjeti koji moraju biti zadovoljeni da bi se imovina uključena u javno-privatno partnerstvo mogla klasificirati kao nevladina i stoga voditi izvanbilančno. Prema Eurostatu, da bi investicija imala status ‘off balance’, privatni partner mora snositi najmanje dva rizika: rizik gradnje i još bar jedan od sljedeća dva rizika – rizik raspoloživosti i/ili rizik potražnje.

Iako su dokazi koji idu u prilog tvrdnji da primjena modela JPP-a može omogućiti mikroekonomsku korist ostvarenjem projekata koji daju vrijednost za novac (value for money) i zadovoljavaju javni interes sve brojniji, valja naglasiti da javno-privatno partnerstvo nije čarobni štapić za rješenje svih problema javnog sektora opterećenog fiskalnim ograničenjima. Iskustva pokazuju da je za svaki potencijalni projekt JPP-a metodom usporedbi ukupnih troškova projekta JPP-a s ‘usporednim troškovima javnog sektora’ (Public Sector Comparator – PSC) potrebno napraviti procjenu osigurava li taj model realnu dodanu vrijednost u usporedbi s tradicionalnim modelom ugovaranja.

Zelena knjiga (Green Paper) Europske unije u osnovi razlikuje dva osnovna oblika javno-privatnog partnerstva i niz podoblika. To su institucionalni oblik javno-privatnog partnerstva i samo ugovorni oblik javno-privatnog partnerstva, u koji se ubrajaju koncesije i privatne financijske inicijative (model PFI).

U institucionalnom obliku javno-privatnog partnerstva javni i privatni partner najčešće osnuju zajedničko poduzeće čiji je cilj realizacija određenog posla i isporuka javno važnih usluga. U državama članicama EU taj se oblik partnerstva osobito upotrebljava u upravljanju javnim uslugama na razini jedinica lokalne samouprave kao što su, primjerice, vodovod, odlaganje otpada itd. Izravna prisutnost javnog partnera u vlasništvu i upravljačkim tijelima zajedničkoga poduzeća omogućava mu zadržavanje donekle visokog stupnja nadzora te eventualno prilagođavanje projekta ovisno o okolnostima. Dodatna je korist za javnog partnera stjecanje iskustva u pružanju javnih usluga, uz istodobnu podršku privatnog partnera u projektu. Iako se za potrebe tog oblika JPP-a najčešće osniva novo zajedničko poduzeće, moguće je ulazak privatnog sektora preuzimanjem nadzora nad već postojećim javnim poduzećem.

Izključivo ugovorni oblik javno-privatnog partnerstva temelji se samo na ugovornim vezama javnoga i privatnog partnera. Taj izraz pokriva brojne inačice i projekte; privatnom sektoru povjerava se izvršenje jednog ili više zadataka koji mogu uključivati projektiranje, financiranja, građenje, renoviranje ili iskorištavanje određenog posla ili usluge. Kad je riječ o koncesijskom obliku javno-privatnog partnerstva, privatni poduzetnik gradi i upravlja objektom na javnom zemljištu za koje je dobio koncesiju, a isporučene usluge naplaćuje od krajnjega korisnika. Kod oblika privatne financijske inicijative (PFI) privatni partner gradi, održava i upravlja objektom ili nudi neku uslugu, za što mu javni partner plaća najamnu, a nakon isteka ugovora objekt vraća u vlasništvo javnog sektora, ako je tako specificirano u ugovoru. Izraz PFI (Private Finance Initiative) preuzet je iz programa koji je britanska Vlada pokrenula 90-ih godina prošlog stoljeća radi modernizacije javne infrastrukture primjenom privatnog financiranja. Model PFI primjenjuje se, u inačicama, i u drugim državama EU. U najčešćem obliku PFI-ja privatni sektor projektira, gradi, financira i vodi (eng. design, build, finance and operate – DBFO) građevine i pruža određene usluge na temelju izlaznih specifikacija o kojima odlučuju rukovoditelji i odjeli javnog sektora. Takvi projekti prije ugovaranja moraju postići optimalan prijenos rizika na ugovornika iz privatnoga sektora da bi se osigurala vrijednost za novac pri uporabi javnih sredstava. Privatni sektor već građi većinu javnih sadržaja, ali PFI privatnom sektoru omogućuje i osmišljavanje, financiranje i vodenje javnih usluga.

Vlada RH najnovijim potezima dokazuje da je spremna osigurati preduvjet za intenzivniju primjenu modela JPP-a u Republici Hrvatskoj. Naime, postoji čvrsta politička volja na najvišoj razini da se počne primjenjivati model JPP-a: razvija se primjeren zakonodavni okvir (u izradi su novi zakon o koncesijama te zakon o javnoj nabavi), osnovan je JPP centar znanja u sklopu Hrvatskog instituta za mostove i konstrukcije, ostvaren su prvi projekti JPP-a koji će poslužiti za učenje (osnovne škole u Varaždinskoj županiji, srednja škola u Koprivnici), a Hrvatski je sabor na prijedlog Vlade RH prihvatio Smjernice za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva. Njima se predviđaju načela koje mora zadovoljiti projekt JPP-a, kao i postupci suradnje javnoga i privatnog partnera, pravila osnivanja i provedbe JPP-a koja će smanjiti rizik javnog proračuna te ovlasti tijela javne vlasti da sklapaju ugovore u pravnim okvirima JPP-a. Kao što im i naziv govori, Smjernice se odnose samo na primjenu isključivo ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva i ne predviđaju njegove institucionalne oblike.

Ustupanje radova prema modelu JPP-a načelno je složen proces, dulji od tradicionalnoga. Početni troškovi za pripremu i planiranje izvedbe projekta prema tome modelu mnogo su veći i za javni i za privatni sektor. Javni sektor u načelu nema potrebno znanje i vještine u pripremi, planiranju i ostvarenju takvog tipa ustupanja radova, stoga su potrebna dodatna ulaganja u obrazovanje, kako javnog, tako i privatnog sektora. Valja ojačati kapacitet javnog sektora za planiranje, pripremu i transparentno provođenje natječaja za ustupanje javnih projekata modelom JPP-a te osigurati stalnu i kvalitetnu kontrolu provedbe projekata i kvalitete pružanja posebnih usluga. Ostvarenjem većeg broja pilot-projekata JPP-a treba ubrzati krivulju učenja.