Javno-privatno partnerstvo od EU

Pitanje je treba li sve natječaje za JPP staviti pod Zakon o javnoj nabavi, donijeti novi zakon o koncesijama ili samo jedan zakon o JPP-u. Konferencija se održava u pravo vrijeme, jer smo danas u procesu stvaranja pravnog okvira za javno-privatna partnerstva i to uz pomoć Smjernica za primjenu ugovornih oblika JPP-a i Uredbe o izdavanju prethodne suglasnosti za sklapanje ugovora o JPP-u koje je donijela Vlada – tim je riječima Branko Vukmir, pravni savjetnik, počeo prvo predavanje na Konferenciji. Napomenuo je da Europska unija kategorizira JPP da bi se vidjelo koja su odstupanja moguća, a iako Hrvatska ne primjenjuje zakone EU, zemlja je kandidat, što znači da će svoje zakone u budućnosti morati uskladiti s onima EU.

Kao što kaže Vukmir, korisna može biti Zelena knjiga EU, koja daje preporuke o postupcima nabave i ugovaranja JPP-a. Modeli koje razlikuje čisti su ugovorni odnos, odnosno koncesija i privatna financijska inicijativa, te kao drugi model institucionalna kooperacija javnoga i privatnog sektora u sklopu neke institucije.

• U Hrvatskoj nema propisa koji bi specifično regulirali JPP, osim Smjernica i Zakona o koncesijama. Uskoro će se morati donijeti novi zakon o koncesijama, samo se još ne zna hoće li biti samo o koncesijama ili će uključiti i JPP – objasnio je Vukmir.

U nastavku svog izlaganja Vukmir je upozorio da je svaki ugovor sklopljen na 25 godina složen, bez obzira na to kako se zvao, te da je za realizaciju potrebno dosta znanja, spretnosti i prilagodavanja ugovornih strana. Dodao je da u nacrtu ugovora mora biti svih 20 uvjeta koje Smjernice traže, a izjavio je i da su se banke potužile da se javni partneri uključuju tek na kraju njihova dogovora s privatnim partnerima. Vukmir je zaključio da nema spora o tome da treba urediti pravni okvir za JPP u Hrvatskoj te da je sada pitanje treba li sve natječaje za JPP staviti pod Zakon o javnoj nabavi, donijeti novi zakon o koncesijama ili, kao treću mogućnost, donijeti samo jedan zakon o JPP-u koji će obuhvati sve oblike.

Vladimir Skendrović, savjetnik Svjetske banke, napomenuo je da smjernice nisu obvezujuće, ali smatra da nema razloga da se ne primjenjuje, jer su usuglašene s direktivama EU i Zelenom knjigom te objašnjavaju pojmove i procese, a služe i kao pomoć i vodič u postupcima koncipiranja i provedbe JPP ugovora. Također u skladu sa Smjernicama, Ministarstvo financija na temelju pozitivnog mišljenja Agencije daje suglasnost za sklapanje ugovora.

• JPP nije recept za sve probleme koji su posljedica nedostatnog proračuna. Za svaki projekt treba utvrditi daje li JPP vrijednost za novac u usporedbi s tradicionalnim načinima ugovaranja – rekao je Skendrović te dodao da JPP zahtijeva dugotrajnu i često skupu pripremu i dogovore partnera.

• Financiranje se temelji na projektima tijeka novca koji generira projekt, što je takozvano projektno financiranje – rekao je Skendrović te dodao da financiranje mora osigurati privatni partner bez jamstva javnog sektora.

Davor Indić iz Europske banke za obnovu i razvoj objasnio je da se često ne razumije što je to JPP te je javnom sektoru dao uputu da sve što su zakonski dužni pružati može biti predmet JPP-a.

Kao važne elemente JPP strukture i pravnog okruženja Indić je naveo izbor projekta, odnosno odgovor na pitanje je li projekt izabran zbog pravih razvojnih i ekonomskih razloga, je li politički prihvatljiv, hoće li ostvariti razvojne ciljeve javnog sektora te je li napravljena rigorozna analiza isplativosti.

• Osim izbora projekta, važno je i ono što davatelj koncesije želi postići, da proces javne nabave bude transparentan i da se pravila ne mijenjaju te da zakon kojim se regulira JPP bude jasan tako da se izbjegnu rupe u zakonu i onemogućiti manipuliranje – rekao je Indić.

Važan element je i to da je JPP agencija na državnoj razini koja će biti centar izvrsnosti, kao i svi jest da 90 posto sredstava cijene dolazi od banaka, a 10 posto od privatnog sektora te da ponude treba ocijeniti prema načelu ‘plati koliko vrijedi’ i uključiti analizu neto sadašnje vrijednosti.

• Javni sektor treba postaviti pitanje što mogu napraviti konzultativni. Njihova uloga može biti u izradi analize troškova, podjeli rizika između javnoga i privatnog sektora i koncesionara uz korištenje najbolje međunarodne prakse te supervizija i kontrola koncesionara – zaključio je Indić.

Ne budemo li imali ozbiljan sustav koji će obuhvatiti javnu nabavu, JPP i koncesije, nećemo vidjeti ni Europu niti njezina sredstva, istaknuo je Dražen Ivanušec.

O Nacrtu prijedloga zakona o javnoj nabavi te radu Ureda za javnu nabavu Vlade RH u kontekstu pripreme za članstvu u EU progovorio je Dražen Ivanušec, zamjenik predstojnika Ureda, među ostalim, ovlaštenog za provedbu, nadzor i primjenu Zakona o javnoj nabavi, davanje uputa i mišljenja, sudjelovanje u izradi Nacrta prijedloga zakona te edukaciju o provedbi sustava javne nabave. Ivanušec je uzvanične podsetio na ključne datume u novoj povijesti odnosa između Hrvatske i Europske unije, kao i o tijeku pregovora te ih upoznao s glavnim odrednicama Strategije razvoja sustava javne nabave u širem kontekstu.

Taj politički dokument, koji je u fazi prijedloga, jedno je od mjerila otvaranja poglavlja o javnoj nabavi. Točnije, kao što je naveo Ivanušec u prvom dijelu dokumenta, definiran je sustav javne nabave koji se provodi putem javne nabave u užem smislu, javno-privatnog partnerstva te koncesija, a sadrži izvješća o ciljevima, načelima, mjerama i institucijama nadležnim za primjenu strateških odrednica. Tako je cilj dokumenta uspostava transparentnoga, konzistentnoga i koherentnog sustava javne nabave, koncesija i JPP-a, dok se zakonodavne i institucionalne mjere dijele na kratkoročne i srednjoročne.

• Jedna od zakonodavnih mjera svakako je donošenje novog zakona o javnoj nabavi. Jedan od noviteta koji će biti usvojen novim zakonom jest natjecateljski dijalog koji ponuditeljima omogućava sudjelovanje u nadmetanju bez prethodno pripremljenih sredstava, kao što je to dosad bio slučaj. Također se nadam da će novim zakonom o javnoj nabavi ona uistinu i biti javna – rekao je Ivanušec i zaključio da, ako ne budemo imali ozbiljan sustav koji obuhvaća javnu nabavu, JPP i koncesije, Europski i njena sredstva nećemo niti vidjeti.

Izlaganje zamjenika predstojnika Ureda nastavila je Ivana Maletić, pomoćnica ministra Ministarstva financija iz Sektora za izvršavanje državnog proračuna, koja je govorila o kontroli fiskalnoga kapaciteta lokalne samouprave koju provodi Ministarstvo financija. Kao što kaže Maletić, temeljni cilj Ministarstva financija je kontroliranje prelazi li ukupan godišnji iznos svih naknada koji javni partner – jedinica lokalne ili regionalne samouprave – plaća privatnom partneru 35 posto ostvarenoga proračunskog prihoda.

• Nedavno je objavljena Uredba o davanju prethodne suglasnosti za sklapanje ugovora o JPP-u prema modelu privatne financijske inicijative (PFI), što je otvorilo niz pitanja poput onoga što se događa ako projekt nije planiran u proračunskom razdoblju. Konferencija je stoga pravo mjesto gdje se mogu potražiti odgovori na ta pitanja – rekla je Maletić i nastavila da zahtjev za davanje prethodne suglasnosti od Ministarstva financija podnosi javni partner, dok za neke projekte koji su vezani uz politiku središnje države ministarstvo nadležno za taj projekt može procijeniti uklapaju li se u strategiju postavljenu na središnjoj razini.

• Najbolji primjer je gradnja škola ili bolnica putem JPP-a, gdje će Ministarstvo znanosti ili zdravstva procijeniti uklapa li se to u njihovu strategiju – naglasila je Maletić i dodala da i Agencija za promicanje izvoza i ulaganja daje svoje mišljenje na natječajnu dokumentaciju, dok Ministarstvo financija kontrolira fiskalni kapacitet. Javni partner je, kaže Maletić, dužan dvaput na godinu izvještavati i APIU i Ministarstvo financija.

Prvo poslijepodnevno predavanje zaključio je Kamilo Vrana, direktor Sektora za JPP, riječima kako se nada da će Sektor za javno-privatno partnerstvo pri APIU biti točka susreta svih subjekata zainteresiranih za projekte JPP-a.

• Na nama je velika zadaća i odgovornost i siguran sam da se već vide prvi rezultati rada Sektora. No, za uspješnu realizaciju projekata JPP-a trebamo i vašu pomoć, stoga pozivamo sve da nam se obrate sa svojim primjerima, iskustvima i pitanjima – rekao je Vrana.