OKRUGLI STOL I RADIONICA – ISKUSTVA IZ INOZEMSTVA

Pitanje je treba li sve natječaje za JPP staviti pod Zakon o javnoj nabavi, donijeti novi zakon o koncesijama ili samo jedan zakon o JPP-u. Konferencija se održava u pravo vrijeme, jer smo danas u procesu stvaranja pravnog okvira za javno-privatna partnerstva i to uz pomoć Smjernica za primjenu ugovornih oblika JPP-a i Uredbe o izdavanju prethodne suglasnosti za sklapanje ugovora o JPP-u koje je donijela Vlada – tim je riječima Branko Vukmir, pravni savjetnik, počeo prvo predavanje na Konferenciji. Napomenuo je da Europska unija kategorizira JPP da bi se vidjelo koja su odstupanja moguća, a iako Hrvatska ne primjenjuje zakone EU, zemlja je kandidat, što znači da će svoje zakone u budućnosti morati uskladiti s onima EU. Kao što kaže Vukmir, korisna može biti Zelena knjiga EU, koja daje preporuke o postupcima nabave i ugovaranja JPP-a. Modeli koje razlikuje čisti su ugovorni odnos, odnosno koncesija i privatna financijska inicijativa, te kao drugi model institucionalna kooperacija javnoga i privatnog sektora u sklopu neke institucije.

U Hrvatskoj nema propisa koji bi specifično regulirali JPP, osim Smjernica i Zakona o koncesijama. Uskoro će se morati donijeti novi zakon o koncesijama, samo se još ne zna hoće li biti samo o koncesijama ili će uključiti i JPP – objasnio je Vukmir. U nastavku svog izlaganja Vukmir je upozorio da je svaki ugovor sklopljen na 25 godina složen, bez obzira na to kako se zvao, te da je za realizaciju potrebno dosta znanja, spretnosti i prilagodavanja ugovornih strana. Dodao je da u nacrtu ugovora mora biti svih 20 uvjeta koje Smjernice traže, a izjavio je i da su se banke potužile da se javni partneri uključuju tek na kraju njihova dogovora s privatnim partnerima. Vukmir je zaključio da nema spora o tome da treba urediti pravni okvir za JPP u Hrvatskoj te da je sada pitanje treba li sve natječaje za JPP staviti pod Zakon o javnoj nabavi, donijeti novi zakon o koncesijama ili, kao treću mogućnost, donijeti samo jedan zakon o JPP-u koji će obuhvati sve oblike.

Vladimir Skendrović, savjetnik Svjetske banke, napomenuo je da smjernice nisu obvezujuće, ali smatra da nema razloga da se ne primjenjuje, jer su usuglašene s direktivama EU i Zelenom knjigom te objašnjavaju pojmove i procese, a služe i kao pomoć i vodič u postupcima koncipiranja i provedbe JPP ugovora. Također u skladu sa Smjernicama, Ministarstvo financija na temelju pozitivnog mišljenja Agencije daje suglasnost za sklapanje ugovora. JPP nije recept za sve probleme koji su posljedica nedostatnog proračuna. Za svaki projekt treba utvrditi daje li JPP vrijednost za novac u usporedbi s tradicionalnim načinima ugovaranja – rekao je Skendrović te dodao da JPP zahtijeva dugotrajnu i često skupu pripremu i dogovore partnera. Financiranje se temelji na projektima tijeka novca koji generira projekt, što je takozvano projektno financiranje – rekao je Skendrović te dodao da financiranje mora osigurati privatni partner bez jamstva javnog sektora.

Davor Indić iz Europske banke za obnovu i razvoj objasnio je da se često ne razumije što je to JPP te je javnom sektoru dao uputu da sve što su zakonski dužni pružati može biti predmet JPP-a. Kao važne elemente JPP strukture i pravnog okruženja Indić je naveo izbor projekta, odnosno odgovor na pitanje je li projekt izabran zbog pravih razvojnih i ekonomskih razloga, je li politički prihvatljiv, hoće li ostvariti razvojne ciljeve javnog sektora te je li napravljena rigorozna analiza isplativosti. Osim izbora projekta, važno je i ono što davatelj koncesije želi postići, da proces javne nabave bude transparentan i da se pravila ne mijenjaju te da zakon kojim se regulira JPP bude jasan tako da se izbjegnu rupe u zakonu i onemogućiti manipuliranje – rekao je Indić.

Važan element je i to da je JPP agencija na državnoj razini koja će biti centar izvrsnosti, kao i svi jest da 90 posto sredstava cijene dolazi od banaka, a 10 posto od privatnog sektora te da ponude treba ocijeniti prema načelu ‘plati koliko vrijedi’ i uključiti analizu neto sadašnje vrijednosti. Javni sektor treba postaviti pitanje što mogu napraviti konzultativni. Njihova uloga može biti u izradi analize troškova, podjeli rizika između javnoga i privatnog sektora i koncesionara uz korištenje najbolje međunarodne prakse te supervizija i kontrola koncesionara – zaključio je Indić.

Ulaganja u vodoprivredu najnesigurnija su jer se pokazalo da od 50 javno-privatnih projekata propadne njih čak 17. Koliko projekti javno-privatnog partnerstva mogu biti uspješni i za zemlju nezavisne političke i ekonomske povijesti, pokazao je Pavel Čech iz Česke Spořitelne/Erste banke tijekom izlaganja na Okruglom stolu. Kao što je naveo, Česka je od 2004., otkad je punopravna članica EU, provela brojne javno-privatne projekte. Iako češko gospodarstvo bilježi stabilan rast od 1989., tek se otprilike tri godine javni sektor upoznao s prednostima javno-privatnih projekata – kazao je Čech i izdvojio nekoliko uspješnih čeških projekata JPP-a.

Tako je češko Ministarstvo pravosuđa sudjelovalo u gradnji privatnog zatvora za zatvorenike koji su počinili teška kaznena djela. Potaknuto nedostatkom prostora za više od pet tisuća osuđenika, pokrenulo je projekt JPP-a vrijedan više od 50 milijuna eura. Međutim, kaže Čech, iako su projekti JPP-a uzeli maha, i privatni i javni sektor još imaju različita očekivanja. Javni sektor spreman je izdvojiti za inicijalne kapitalne izdatke, ali zaboravlja na dodatna ulaganja ovisno o fazi životnog ciklusa – napomenuo je Čech, čije je izlaganje nastavio Frank Kehlenbach, direktor Međunarodnog odjela German Construction Industry Federation i direktor Europskih međunarodnih kontraktora (EIC), koji naglašava da svjetska iskustva pokazuju kako je transparentna infrastruktura temelj sustava JPP-a.

Istraživanja pokazuju da ulagači iz cijelog svijeta gledaju na Europu kao najsigurnije odredište za ostvarenje projekata JPP-a. Čak 69 posto europskih projekata JPP-a realizirano je u sektoru telekomunikacija, oko 21 posto su investicije u energiju, a 10 posto odlazi na ulaganja u prijevoz i vodu. Ulaganja u vodoprivredu najnesigurnija su jer se pokazalo da od 50 projekata JPP-a čak njih 17 propadne – nabrava Kehlenbach i dodaje su Hrvati nešto optimističniji kad je riječ o projektima JPP-a vezanim uz iskorištavanje vode jer je sedam posto od ukupnog broja projekata realizirano upravo u tom sektoru.

Osim što je uzvanike upoznao s najnovijim istraživanjima, Kehlenbach je predstavio dio dokumenta koji je izradio EIC. Riječ je o 21 preporuci za provedbu projekata JPP-a. Dokument je podijeljen u četiri područja: opći preduvjeti, procesi nadmetanja, priprema projekta i snižavanje rizika. Svako od tih područja dalje nudi preporuke koje olakšavaju provedbu JPP-a. Njegovo izlaganje nastavio je dr. Karl-Heinz Dernoscheg iz Errodate GmbH, Austrijske trgovinske komore, predsjednik Međunarodne trgovinske udruge, koji se nadovezao na problematiku vode rekavši da ona nije zanimljiva političarima i stoga je najmanje isplativog za ulaganja kako privatnog, tako i javnog sektora.

Dernoscheg je naglasio da ipak treba voditi računa o industriji u koju se ulaže, jer jedna strategija JPP-a nije jednako primjenjiva na sva područja. Ipak, taj stručnjak iz Međunarodne trgovinske udruge izdvaja nekoliko koraka uz pomoć kojih subjekti u JPP-u mogu dobiti pravu sliku o postupcima koje trebaju provesti prije realizacije. Prvi je korak informiranje partnera. Transparentno je ključna riječ u prvom koraku. Partnerima sve mora biti posve jasno i moraju znati koje su koristi od stupanja u JPP. Slijedeći je korak uravnoteženje izgleda i rizika. U kontekstu JPP-a rizik se može definirati kao gubitak kontrole nad procesom ili povećanje troškova iznad ukalkuliranih – nabrava Dernoscheg i nastavlja da nakon toga slijedi odabir modela JPP-a. Ovisno o očekivanjima i potrebama partnera u procesu može se odabrati između modela outsourcinga, operativnog, kooperativnog i modela koncesije. Među najvažnijim je koracima i onaj u kojem se definira pravna forma i organizacijska struktura JPP-a.