I kuhinja s ‘ograničenjima može biti izazovna

Središnji državni Ured za upravu vodi podatke samo o zaposlenima sa statusom državnog službenika i namještenika (u tijelima državne uprave, stručnim službama i uredima, Uredu predsjednika, Uredu pučkog pravobranitelja, pravobranitelja za djecu, Državnom uredu za reviziju, DIP-u). Ondje ukupno radi oko 52 tisuće ljudi, od čega ih je 43 tisuće u ministarstvima. Iz SDUU-a poručuju da se od 2004. broj zaposlenih nije povećavao – iz državne je službe otišlo više ljudi (11.815) nego što ih je primljeno (11.221). Kažu da oni ne vode podatke o broju zaposlenih u lokalnoj upravi, no na naš će ih zahtjev, obećali su, prikupiti i dostaviti do kraja travnja.

Pribroje li se svemu tome i zaposleni u stotinjak različitih regulatornih tijela (čiji broj i plaće nisu posebno evidentirani u proračunu), Liderova analiza pokazuje da se ukupna brojka onih koji rade za državu penje na više od 340 tisuća! Tko može financirati tako golem administrativni aparat? Koji biznis može porezna izdržavati toliko ‘neproizvodnih’? Negdje se mora rezati, samo je pitanje gdje. I što – zaposlene ili plaće? Ili i jedno i drugo?

Svi nam sugovornici kažu da nije problem razine nego mase plaća, dakle previše zaposlenih s ne uvijek adekvatnim plaćama. Služe se s time i profesor Koprić.

• Hrvatska navodno želi povećati udjel visokooobrazovanih, a želi promijeniti i sustav visokog obrazovanja. Da bi to mogla treba omogućiti da broj studenata na jednog nastavnika bude što manji i bliži standardima razvijenih zemalja. Kako to postići, ako ne povećanjem broja zaposlenih nastavnika na sveučilištima, visokim školama i veleučilištima? Ako će se rezati broj zaposlenih, to znači da neće biti moguće ostvariti ciljeve društva znanja – kaže Koprić.

U dijelu je državne uprave proveden projekt funkcionalnog pregleda koji su proveli Institut za međunarodne odnose i stručnjaci Instituta za javnu upravu. Došli su do zaključka da bi se troškovi mogli smanjiti barem 15 posto, ali ne otkazima, nego strukturnim mjerama (outsourcingom, privatizacijom, osamostaljenjem nekih dijelova). Do toga su došli u projektu čije su rezultate morali odobriti predstavni tijela (SDUU) u kojima je projekt provoden, što je apsurd svoje vrste, žali se.

• Koliko bismo ušteda mogli naći kad bismo imali odriješene ruke? Vjerujem da bi taj postotak iznosio 30, možda i 35 posto. Mnogobrojne tajnice koje očekuju svoje dužnosnike i čitaju njihovu elektronsku poštu, daktilografi, sudski zapisičari… uz ta nepotreba radna mjesta sigurno je i previše rukovodećih, jer se ne poštiju temeljna načela racionalne organizacije, a previše je i radnih mjesta za koje se ne traži odgovarajuća stručna sprema. Dakle, u državnoj upravi.

Izvan državne uprave 30.000 službenika radi za državu. Premda se na regulatorna tijela prenosi dio državnih funkcija, u ministarstvima se ne smanjuje broj službenika, koji ne dobivaju premještaj u novoosnovana tijela.

Službeno objavljenu broju državnih službenika valja pribrojiti i najmanje 30-ak tisuća zaposlenih u raznim paradržavnim ustanovama, zavodima, institutima, agencijama, komorama, fondovima, inspekcijama, regulatornim tijelima itd., sve u svemu, više od stotinjak raznih paradržavnih ustanova. Zaposleni u tim ustanovama nisu formalno evidentirani kao državni službenici premda obavljaju državne funkcije (djelatnosti).

Niz regulatora U Hrvatskoj se, primjerice, posljednjih desetak godina osnivaju regulatorna tijela. Premda se na njih prenosi dio državnih funkcija, u ministarstvima se ne smanjuje broj zaposlenih, a ni službenici ne dobivaju premještaj u novoosnovana tijela. U svijetu su regulatorna tijela osmišljena 70-ih godina prošlog stoljeća, što znači da Hrvatskoj kasni 30-ak godina. Ta su tijela imala zadaću uvesti konkurenciju i u dotad nedodirljive državne monopole – energetiku, željeznice, telekomunikacije i ostale gospodarske djelatnosti dotad isključivo državnih službi (public utility – komunalno gospodarstvo).

Najpoznatija su regulatorna tijela u Hrvatskoj Agencija za elektroničke medije, Agencija za promicanje izvoza i ulaganja, Agencija za pravni promet i posredovanje nekretninama, Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja, Agencija za prostore ugrožene eksplozivnom atmosferom, Agencija za vodne putove, Agencija za zaštitu okoliša, Agencija za zaštitu osobnih podataka, Hrvatska agencija za malo gospodarstvo, Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga, Hrvatska agencija za hranu, Hrvatska agencija za telekomunikacije, Hrvatska akreditacijska agencija itd. Zbog različitih oblika i nepreciznih definicija nije moguće sastaviti ni potpun popis svih agencija i regulatornih tijela.

S obzirom na to da se ubrajaju u regulatorna tijela, i plaće zaposlenih u Hrvatskoj narodnoj banci, Hrvatskoj banci za obnovu i razvoj i Državnoj agenciji za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka ne prikazuju se u masi plaća državnih službenika premda je riječ o zaposlenima čija je djelatnost obavljanje funkcija države u bankarstvu. Samo je u regulatornim agencijama više od tisuću i pol zaposlenih, a u svim drugim ustanovama (zavodima, institutima, komorama, fondovima, inspekcijama i ostalim paradržavnim tijelima) više je od 28 tisuća zaposlenih.

Kad bi se plaće i troškovi aktivnosti svih tih službenika pribrojile onima čije se plaće iskazuju kao plaće državnih namještenika, slobodno bi se moglo reći da su troškovi države toliki da je 80 posto državnog proračuna unaprijed zadano namjenski za pokriće troškova djelatnosti raznih državnih i paradržavnih službi i plaća zaposlenih u svim tim službama. Unatoč hiperprodukciji propisa hrvatsko zakonodavstvo nije pobliže odredilo pravila o tome kad ‘izvandržavno’ tijelo od nadležne državne uprave može (mora ili treba) preuzeti poslove nekih funkcija države, primjerice regulatorne. Nema ni ekonomskih ni drugih pokazatelja na osnovi kojih bi se moglo egzaktno (pro)cijeniti koliko se pri osnivanju pojedinih domaćih regulatornih tijela odstupalo od iskustva i prakse u svijetu.

Da je glavni problem masa, a ne razina plaća misli i Andras Horvai, voditelj Ureda Svjetske banke za Hrvatsku. Unatoč najboljim namjerama, pokušaji da se riješi nedostaci u javnoj upravi pokazali su se teškim, među ostalim zbog krutosti u organizacijskim ustrojima i sustavu plaća u javnoj upravi, kaže. Također, zbog priključivanja EU stvorile su se nove regulatorne institucije i administrativne funkcije za upravljanje strukturnim fondovima EU i provođenje acquisa. Vlada, uz to, želi uspjeti u decentralizaciji. No prenošenje funkcija na jedinice lokalne uprave bez razmjernog smanjivanja broja namještenika u središnjoj upravi i bez usklađivanja visina plaća na svim razinama uprave intenziviralo bi problem već prevelike mase plaća i neučinkovitosti.

Zato je glavni izazov za Vladu svesti masu plaća na održivu razinu uz rast djelotvornosti u javnoj upravi i osiguranje kapaciteta potrebnog za ispunjavanje zahtjeva EU. Iskustvo zemalja bivših kandidatkinja (EU8) pokazuje da će to biti dugotrajno potvrat. Nakon njihova priključenja pokazalo se da rad na usklađivanju s acquisom nije jednokratan nego ga je potrebno podupirati stvaranjem sustava u kojem radi stručna, kvalitetna i neovisna državna služba – poručuje Horvai. Ipak, kaže da su hrvatske vlasti prepoznale važnost reformi državne službe i uprave. U srpnju 2005. Sabor je usvojio Zakon o državnim službenicima koji rješava nedostatke u zakonskoj osnovi statusa državnih službenika i ostalih zaposlenika i to uglavnom u pogledu depolitizacije javne uprave, selekcije pri zaposljuvanju, politike promaknuća i obuke, kao i reguliranja mogućih sukoba interesa.

Vlada je također postigla napredak u razvijanju e-governmenta, racionaliziranju broja ministarstava i osnivanju Centra za obuku državnih službenika za stalnu izobrazbu uprave, kaže. Postupci su za pokretanje posla kroz Hitro.HR pojednostavljeni. Regulatorna giljotina, početa s ciljem pojednostavnjenja propisa koji se odnose na poslovanje, provodi se od kraja 2006. godine, s već ‘ukomponiranom’ polovinom preporuka o pojednostavljenju ili ukidanju godinu i pol poslije. Daljnja se poboljšanja očekuju u idućim godinama, s obzirom na to da je znatan broj sudskih zaostataka riješen. Reforma je zemljišnih knjiga ipak poboljšala omjer broja riješenih i neriješenih sudskih predmeta.