Najopasniji ljudski faktor

Premda je formalno važeći Zakon o javnoj nabavi usuglašen s pravnim stečevinama EU, to nije smanjilo korupcijsku praksu u sustavu javnih nabava u Hrvatskoj. Za čak tridesetak odredbi vrijedećeg Zakona o javnoj nabavi odgođena je primjena (trebaju stupiti na snagu na dan prijama Republike Hrvatske u EU). No, da i nema toliko odredaba odgođenom primjenom, nikakav novi zakon o javnoj nabavi ne bi ništa izmijenio kad je riječ o korupciji.

Prema procjenama stručnjaka najmanje deset posto od 60-ak milijardi kuna godišnje vrijednosti svih tzv. javnih nabava u Hrvatskoj ‘troši’ se na korupciju. To znači da realizatori postupaka javnih nabava, poput osumnjičenog Ivana Medaka, trebaju materijalno odgovarati i za oštećivanje državnog proračuna, a ne samo kazneno zbog dovođenja u opasnost ljudskih života i velike materijalne štete uzrokovane nesavjesnim gospodarskim poslovanjem.

Postavlja se pitanje kako suzbiti tako bahatu korupciju? Smijenjeni kontrolor javne nabave Goran Matešić nastojao je da sve u vezi s javnim nabavama bude objavljeno u sustavu elektroničke javne nabave. Bio je svjestan da nadzor stava javnih nabava nije moguć samo u postupku na Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave kojim je bilo obuhvaćeno samo pričlanjeno osam posto svih nabava. Objavljivanje svih informacija u sustavu elektroničke javne nabave i dijelom u medijima Matešić je doživljavao kao jamstvo svog o(p)stanka na funkciji. To se pokazalo naprosto pogrešnim, jer je bio smijenjen usprkos ‘podrške’ javnosti. Umjesto Matešića za kontrolora javne nabave imenovana je Vlasta Pavličević, dotad zaposlenica Porezne uprave, koja je ostala javnosti jednako nepoznata kao i prije imenovanja.

Sudionici namještajki u sustavu javnih nabava svojim najvećim neprijateljem smatraju novinare. Potpisnik ovog teksta ‘eksperimentalno’ se pojavio na novinskim oglasom najavljenome javnom otvaranju ponuda pristiglih na javno nadmetanje organizirano u skladu sa Zakonom o javnoj nabavi. I prestao odlaziti na javna otvaranja ponuda pristiglih na javna nadmetanja nakon što je bio isključen s tog skupa. Povjerenstvo za otvaranje javnih ponuda mudro je zaključilo da bi novinar ‘po prirodi svoje funkcije’ o svemu obavijestio javnost.

Zanimljiva je bila polemika o tome smije li novinar prisustvovati javnom otvaranju ponuda. Novinar je upozorio da Zakon o javnoj nabavi, doduše, dopušta i postupke s ograničenom javnošću, ali da takvi postupci moraju biti unaprijed utvrđeni, što nije bio slučaj s tim javnim nadmetanjem. Odgovoreno je da je zakonodavac jasno propisao koje osobe moraju (članovi povjerenstva), a koje mogu (ovlaštenici ponuditelja) prisustvovati javnom otvaranju ponuda. U odgovoru se tvrdilo ‘da osim tih osoba nitko treći (javnom?) otvaranju ponuda ne može biti nazočan. I slijedom citirane zakonske odredbe, a s obzirom da novinar nije predstavnik nekog od ponuditelja, njegov zahtjev da nazoči otvaranju ponuda trebalo je odbiti’.

U EU se posebna pozornost posvećuje elektronskoj nabavi za koju se smatra da je najpouzdaniji i jednostavniji, a uvijek transparentan vid nabave. U SAD-u je došlo do rasta broja javnih nabava uz primjenu kriterija ekonomski najpovoljnije ponude u cijelosti i smanjenja broja nabava uz primjenu isključivo kriterija najniže cijene.

Uspoređno Europska komisija, kao svojevrsna europska vlada, u zaštiti zajedničkog tržišta želi javnu nabavu uokviriti direktivama, čemu se opiru najveće članice poput Njemačke, Francuske i Velike Britanije.

U svijetu se stalno potiču rasprave o pravnim pitanjima privatno-javnog partnerstva, koji se definira kao javna nabava. Raspravlja se sve više i o koncesijama pri čemu se koncesije bitno vežu uz javnu nabavu, jer se dodjelom koncesija, jednako kao i javnom nabavom, može utjecati na tržište.

Novim Zakonom o javnoj nabavi trebalo se ostvariti ubrzanje, pojednostavnjenje i pojeftinjenje postupaka nabave, uz istodobnu veću zaštitu tržišne utakmice, veću transparentnost postupaka i dostupnost poslovnica s javnim sektorom te veću pravnu sigurnost u pravnoj zaštiti. Ponuditelji kažu da ne vide sve te obećane prednosti novog zakona.

Novost u vrijednoj verziji zakona je mogućnost sklapanja novog tipa ugovora o nabavi okvirnog sporazuma koji uz mogućnost osnivanja tijela središnje nabave konačno treba okupniti postupak nabave i omogućiti nabavu na rok dulji od prijašnjega jednogodišnjeg. Okvirni sporazum može se sklopiti i na četiri godine, što je trebalo smanjiti broj prečestih postupaka nabave.

Zakon predviđa ‘natjecateljski dijalog’ kao novi oblik postupka nabave. Taj je instrument nabave projektiralo europsko zakonodavstvo za složene nabave kad naručitelj nema unaprijed sva potrebna saznanja za elemente nabave, pa o tome pregovara s ponuditeljima koje prethodno odabere kao sposobne.

Normiranjem elektroničke nabave stvorene su pretpostavke za stvarni razvoj ovog vida nabave. Elektronska nabava tijekom je vezana uz informatizaciju uprave i zapravo je uvjet bez kojega se ne može. Važne su promjene u pravnoj zaštiti, a sve su usmjerene prema ubrzanju postupka zaštite, povećanju kvalitete i primjerenosti zaštite. Proširena je aktivna legitimacija, uvedena mogućnost žalbe već na objavu postupka nabave te niz drugih pravnih mjera.

Manje je poznato da je brzina ostvarivanja prava na pravnu zaštitu u Hrvatskoj među prvima u EU. Trajanje postupka žalbe na javno nadmetanje prosječno ne traje dulje od 35 dana (od dana zaprimanja žalbe do odluke). No, ni to ne pomaže, jer nakon ukidanja javnog nadmetanja u drugostupanjskom postupku Vlada jednostavno odobri izravnu pogodbu bez javnog nadmetanja.

I ta ‘odobravanja izuzeća’ nastavak su primjene starog zakona kojim je bilo precizno pobožano na koje se velike nabave neće primjenjivati Zakon o javnoj nabavi. Riječ je o nabavama koje u sebi sadrže propisane elemente tajnosti i nekim drugim slučajevima za koje Vlada ocijenila da treba odobriti izravne pogodbe, a ne slijepo primjenjivati propise o obveznome javnom nadmetanju.

I tada dolazi do situacije da zapravo nema propisa koji se mogu primijeniti na nabave koje su odlukom Vlade isključene od primjene Zakona o javnoj nabavi. U praksi to znači da nema odluke o odabiru ni pravne zaštite isporučitelja ili izvođača. Takvim odlukama se zapravo isključuje cjelokupni pravni sustav. Nema se pravo na žalbu, na naknadu štete i ne poštuje se Ustav.

Bitno su od izuzeća ipak zastupljena ‘rješenja’ koja Zakon o javnoj nabavi svode samo na formu koju mora imati unaprijed dogovorena nabava uz koruptivnu naknadu službenicima naručitelja. Takvim unaprijed ‘dogovorenim’ javnim nabavama teško je doskočiti. Primjerice, teško je dokazati namještaljku na nadmetanju na koje se javljaju isporučitelji koji su svoje uvjete prethodno usuglasili jer su već prije podijelili moguće tržište, ili kad se uvjeti nadmetanja podešavaju predviđenom isporučitelju tako da se sve ostale može eliminirati, itd. Jedan iskusni ‘igrač’ tajnu svojih pobjeda na javnim natječajima objašnjava praksom da on ‘pomaže’ u pisanju natječaja. Ako se pojavi neki natječaj, a on nije sudjelovao u njegovu sastavljanju – i ne javlja se. Zna da je posao obavio netko drugi.

Teško je suzbiti takve namještene javne nabave u srednjim sustavima razvijenih zemalja, a u Hrvatskoj, u kojoj se svi pravimo da ništa ne vidimo sve dok se ne dogodi nesreća poput ove s nagibnim vlakom, osmišljene akcije suzbijanja korupcije u sustavu javne nabave zapravo nije ni bilo.

Zakon o javnoj nabavi spada među najčešće mijenjane propise u Hrvatskoj. Samo u Narodnim novinama ima 30-ak raznih verzija tog propisa (ne računajući barem trostruko brojnije uredbe i podzakonske akte).

Najprije je sve počelo (u Hrvatskoj) Uredbom o reguliranju ustupanja radova u građevinarstvu. Onda je na pritisak iz inozemstva usvojen prvi Zakon o javnim nabavama kojim su bile ukinute tzv. nacionalne povlastice (formalno su u postupcima velikih javnih nabava izjednačeni strani i domaći poduzetnici, uz dijelom postupno ukidanje privilegija domaćim poduzetnicima).

Nakon toga je uslijedio 10-ak verzija Zakona o javnim nabavama, od kojih je i sada važeća usklađena s EU stečevinama. Ni tim izmjenama nije promijenjena koruptivna praksa. I dalje su javne nabave najkorumpiranih sustav, doduše, ne samo u Hrvatskoj, ali za razliku od inozemstva u Hrvatskoj je korupcija u posljednjih godina ‘metastazirala’.