Propisi koji nisu doneseni

Lider je istražio koliko pravilnika, uredbi i drugih podzakonskih propisa članovi Vlade na odlasku nisu uspjeli donijeti. Najčešće je objašnjenje za takvu nonšalantnost da to nema štetnih posljedica. No upravo je kašnjenje Ministarstva poljoprivrede s jednim pravilnikom odgodilo doniranje hrane za pola godine. A ni stari pravilnici ne mogu se potpuno primjenjivati za nove zakone.

Ministarstvo financija početkom prosinca donijelo je Izmjene i dopune Pravilnika o PDV-u na temelju kojeg će ubuduće donirana hrana biti oslobođena plaćanja PDV-a. Dugo čekani Pravilnik upravo je ogledni primjer kakva se šteta može nanijeti nedonošenjem podzakonskih propisa na vrijeme. Ministar poljoprivrede Tihomir Jakovina bio je vidno zadovoljan donošenjem ovog pravilnika, no ni riječi nije rekao o tome zašto Pravilnik o PDV-u nije donesen još prije. A nije donesen zato što su zakazali u Ministarstvu poljoprivrede. Ministarstvo financija kasnilo je s donošenjem Pravilnika jer Ministarstvo poljoprivrede nije na vrijeme prije toga donijelo Pravilnik o uvjetima, kriterijima i načinima doniranja hrane i hrane za životinje. Trebalo ga je donijeti početkom lipnja, a to je učinjeno potkraj listopada, gotovo pet mjeseci poslije, pa je Ministarstvo financija u sljedećih mjesec dana donijelo Pravilnik o PDV-u. Da se poštovao rok, Pravilnik o PDV-u imali bismo možda već u srpnju, a kako se godišnje u Hrvatskoj baci 400 tisuća tona hrane, sigurno bi se ažurnijim radom mjerodavnih službi moglo spasiti podosta toga.

Slično vrijedi i za druge podzakonske propise koji još nisu doneseni, a trebali su biti. Jedan od budućih kriterija u reformi državne uprave i s njome administracije trebala bi biti brzina. Bilo bi dobro kad bi to shvatili budući premijer i njegovi ministri, ma tko oni bili, jer ih odmah nakon zauzimanja pozicija čekaju kosturi u ormarima u obliku najmanje 88 podzakonskih propisa koji nisu doneseni u ovoj godini, a trebali su biti.

Lider prvi donosi njihov popis, s obzirom na to da ne postoji nijedna državna institucija ili pak gospodarska udruga koje prikuplja podatke o takvoj građi. Gotovo smo sigurni da je ta brojka i veća te vjerujemo da u ministarstvima na izradu čeka i više od stotinu propisa, a jedna od važnijih indicija je i ta da neka ministarstva i nakon ponovljenih upita nisu htjela dati podatke o kojim je podzakonskim propisima riječ. Moguće je da su neka od njih namjerno ignorirala naše upite kako bi izbjegla javnu blamažu o (ne)radu svojih uprava i raznih sektora koji su bili zaduženi za takvo što.

3,5 godina rekordno je kašnjenje – u donošenju Pravilnika o sadržaju, ustroju i načinu vođenja baze podataka o javnim cestama i objektima na njima (iz nadležnosti Ministarstva prometa).

Kako vidimo, postoje zaista situacije kad nedonošenje propisa ne utječe previše, primjerice na gospodarski život, no pokazali smo da često nije baš tako. Osim toga, pitanje je koliko je ispravno tumačenje da vrijede stari pravilnici jer, kako kažu neki pravni stručnjaci koji nisu željeli javno istupiti, probijanjem rokova za njihovo donošenje ipak, smatraju, dolaze u pitanje provedba i djelotvornost novog zakona. Uzmemo li u obzir i situaciju da je nedonošenje novog pravilnika odmah uz novi zakon također pravno dvojbeno (ali se ipak smatra kao nužno zlo da se da određeni razumni rok za donošenje), možemo se složiti sa stručnjacima da je u najmanje 88 slučajeva upitna provedba hrvatskih zakona. To se može vidjeti i na nekim primjerima, poput Uredbe o komunalnom otpadu koja je nakon Zakona o održivom gospodarenju otpadom najvažniji državni propis u tom području. Bez te uredbe nisu definirani uvjeti tehničkog, tehnološkog, organizacijskog i financijskog funkcioniranja tržišta izdvojenog prikupljanja otpada i praktično tvrtke rade u sivoj zoni, oslanjajući se na određene propise koji nisu baš u skladu s novim zakonom.

U Ministarstvu poljoprivrede pak, iz kojeg nam se nisu ni ispričali što ne mogu odgovoriti, imamo problem s nekoliko propisa. Primjerice, kod Zakona o komasaciji koji je donesen potkraj travnja ove godine ministar Jakovina nije donio Naputak o pokretanju postupka komasacije do studenog, i kako kaže naš sugovornik, zbog toga već dva mjeseca nije moguća provedba tog zakona. Isto je Ministarstvo također potkraj travnja donijelo Izmjene i dopune Zakona o poljoprivrednom zemljištu i u roku od šest mjeseci uredbom je trebalo definirati način i uvjete osnivanja prava građenja i prava služnosti. No nije i zbog toga je otežan postupak investicija na državnom poljoprivrednom zemljištu.

Također nije gotova ni Uredba o obrascu i načinu vrednovanja Gospodarskog programa korištenja državnog poljoprivrednog zemljišta, a kako kaže i naš sugovornik, bez ove uredbe nemoguće je provoditi natječaje za zakup zemljišta, što se najbolje pokazalo ove godine kada su natječaji išli prema starom zakonu, a donesen je novi Zakon o poljoprivrednom zemljištu. Na takav problem upozorava i naš sugovornik koji smatra da je čl. 74. sporan jer se u njemu kaže da će se postupci davanja u zakup, ako je javni poziv objavljen prema starom zakonu, a nije donesena odluka kome će pripasti ta zemlja, dovršiti prema odredbama novog zakona koji pak postavlja drukčije uvjete dodjele zemlje.

To znači da pravna sigurnost jednostavno ne postoji jer su se započeti postupci morali dovršavati prema odredbama Zakona prema kojem i jesu započeti. Kriteriji se u novom zakonu razlikuju od onih u starom pa njihova primjena korisnike dovodi u potpuno drukčiju situaciju, a kako nisu donijeli prethodnu uredbu, ne mogu završiti ni prema novom Zakonu – objašnjava sugovornik.

Osim ovih propisa, ove je godine najmanje 16 podzakonskih propisa doneseno sa zakašnjenjem, a zanimljivo je da kašnjenje varira od nekoliko dana (primjerice donese se propis na vrijeme, ali kasni objava u Narodnim novinama) pa do nekoliko godina. Prema podacima koje Lider ima, apsolutni je rekorder u kašnjenju davanja autograma na podzakonski propis ministar pomorstva, prometa i infrastrukture Siniša Hajdaš Dončić. On je ove godine potpisao Pravilnik o sadržaju, ustroju i načinu vođenja baze podataka o javnim cestama i objektima na njima, no trebao ga je potpisati još prije tri i pol godine, praktično na početku svoga mandata. Još je nekoliko pravilnika potpisao sa zakašnjenjem od dvije i pol godine, no za razliku od nekih kolega, barem nije krio da u njegovu ministarstvu postoji taj problem. Što više, iz tog je ministarstva najbrže stigao odgovor na naš upit, no unatoč tomu moramo ih kritizirati i zbog njihove izjave kad su u pitanju podzakonski propisi s kojima se sada kasni u donošenju. Naime, tvrde da su ovi podzakonski propisi u visokom stupnju izrade, no sudeći prema spomenutim višegodišnjim kašnjenjima, tu tvrdnju moramo uzeti s rezervom.

Ipak i jedna dobra vijest iz Hajdaš Dončićeva ministarstva. Nakon 16 godina, do kraja ove godine, napokon bi trebao biti donesen i Pravilnik o obrascu iskaznice, obliku značke, opremi i službenoj.

Jedan od razloga kašnjenja je i neuskladenost između ministarstava. Katkad neko ministarstvo ne može donijeti propis ako prije toga neko drugo ministarstvo nije donijelo vezani dokument, kao što smo vidjeli kod pravilnika vezanog za doniranje hrane. Međutim, ima situacija kada dva ili više ministarstava rade na nekom propisu. Primjerice, Ministarstvo rada i mirovinskog sustava odradilo je svoj dio posla vezano za pet pravilnika. Riječ je o zaštiti na radu u vezi sa statodinamičkim, psihofiziološkim i drugim naporima na radu, zatim o poslovima s posebnim uvjetima rada, Pravilniku o pružanju prve pomoći, Pravilniku o ugovaranju poslova sa specijalistom medicine rada te onom o najmanjem broju sati koje mora provesti specijalist medicine rada na mjestu rada. No minister Mirando Mrsić mogao bi se s pravom ljutiti na kolegu Sinišu Vargu čije Ministarstvo zdravlja još nije odradilo svoj dio posla.

Ovo su također vrlo česti razlozi zašto kasne izrade podzakonskih propisa. No postoje i specifične situacije kada se, vjerujemo, čak i namjerno oteže s donošenjem jer to šteti onima na koje se odnosi. Takav je, primjerice, Pravilnik o sustavu obveze energetske učinkovitosti članice EU, koji mora biti donesen prema Direktivi EU. Iako nam iz Ministarstva gospodarstva nisu o tome govorili, čini se da se namjerno kasni jer je predviđeno uvođenje znatnih obveza distributerima, što bi ih posljedično dodatno financijski opteretilo. A najveći među njima, HEP, u državnom je vlasništvu. Zato se ‘izradi pravilnika pristupilo s velikim oprezom uz prethodne stručne analize i izrade mogućih scenarija uvođenja spomenute obveze’. U ovoj smo priči htjeli iz kuta nedonošenja propisa pokazati da investitori nemaju pravnu sigurnost i da je i to razlog nedostatka investicija, baš kao i sporost u donošenju važnih propisa. No još važnije, htjeli smo potaknuti državne institucije i udruge da se napravi registar pravilnika i drugih podzakonskih propisa s čijim se donošenjem kasni jer bi se tako lakše izvršio pritisak na mjerodavne da budu ažurniji u njihovu donošenju.