Javna nabava BEZ NOVOG ZAKONA OD 18. TRAVNJA UPITAN NOVAC IZ FONDOVA EU

Sva sredstva iz fondova EU povlače se javnom nabavom i ako ne poštujemo procedure iz direktive, revizori bi mogli zaustavljati natječaje koji nisu u skladu s direktivama EU donesenima još 2014. A iz fondova EU Vlada ove godine očekuje 8,8 milijardi kuna, što je 24 posto više nego lani.

Ministarstvo ne očekuje probleme. Pitali smo Ministarstvo hoće li se zakon donijeti u roku, na što nam je odgovoreno da je upućivanje nacrta prijedloga novoga zakona u zakonodavnu proceduru planirano za prvi kvartal ove godine, no da su moguća odstupanja od toga plana. U tim odstupanjima Ministarstvo ne vidi velik problem. – Postojeće zakonodavstvo dijelom je usklađeno s novom pravnom stečevinom Europske unije u području javne nabave te je Zakon o javnoj nabavi noveliran dva puta tijekom 2013. i sadržava neka rješenja preuzeta iz nacrta novih direktiva, stoga ne očekujemo negativne posljedice u sustavu javne nabave ako novi zakon ne bude donesen do 18. travnja – kažu u Ministarstvu.

Postoji i druga strana priče. Stručnjaci u javnoj nabavi koji rade na hrvatskim i europskim projektima ističu da se sva sredstva iz fondova EU u Hrvatsku povlače javnom nabavom i ako ne poštujemo procedure iz direktive, mogli bismo imati ozbiljnih problema u nadmetanju. Revizori će itekako gledati jesu li natječaji u skladu s novim direktivama, pa je izgledan scenarij da se natječaji poslije 18. travnja neće raspisivati, odnosno da će biti odgođeni, zbog čega Hrvatska neće moći povlačiti sredstva iz fondova EU. A iz njih Vlada ove godine, prema proračunskim smjernicama, očekuje 8,8 milijardi kuna, što je 24 posto više nego lani.

Biljana Lerman, dugogodišnja šefica nabave u mnogim državnim tvrtkama, danas konzultantica, kaže da postoji mogućnost direktnih primjena direktiva u Hrvatskoj ako ih netko uopće zna primijeniti. – Osobno bih se u praksi pozivala na direktnu primjenu direktiva, tj. direktno bih ih primjenjivala u provedbi postupaka javne nabave. Naravno, ako bi neki od naručitelja provodio postupak prema zakonu koji je na snazi, prema odredbama koje su suprotne od odredaba direktiva, moguće su žalbe i razni drugi zaštitni mehanizmi – smatra Lerman.

Novim direktivama Europski parlament u odabiru najpovoljnijega ponuditelja nastoji omogućiti da se u obzir uzmu zeleni, društveni i inovacijski aspekti ponuda. Za hrvatske gospodarske institucije, uključujući HGK, HUP i AmCham, najvažnije je da se novim zakonom kriterij odabira ponuditelja prema najnižoj cijeni zamijeni kriterijem ekonomski najpovoljnije ponude (ENP). HUP-u smatraju da kriterij najniže cijene potiče na zloupotrebu i korupciju te da je nužno okrenuti se ENP-u uz uvođenje kvalitetnih postupaka kontrole i veću transparentnost sustava. Jedno od mogućih rješenja HUP vidi u uzimanju srednje cijene kao one koja će pobijediti na natječaju (model koji postoji u Belgiji). – To u početku primjene ne mora odmah značiti osiguran put prema maksimalnoj kvaliteti, ali dugoročno će promijeniti navike ponuditelja i naručitelja. Tako se mogu isključiti najjeftinije i najskuplje ponude, ali da bi se i tu izbjegle manipulacije, u drugom krugu, u kojem je već riječ o prosječnim cijenama, isključuju se oni koji znatno odstupaju od srednje cijene – komentira Anny Brusić, direktorica HUP-ove Udruge malih i srednjih poduzetnika.

Dok u HUP-u tvrde da se u EU 80 posto nabave provodi prema ENP-u, u Američkoj gospodarskoj komori kažu da je europska praksa 30-ak posto. – Mnogo je slobode ostavljeno državama članicama, a znamo da je slaba primjena tog kriterija u Hrvatskoj do sada bila ponajprije rezultat nedovoljne edukacije naručitelja. Jednostavnije je opravdati odluku na temelju cijene, čak i kad ona nije najbolje rješenje za naručitelja. Vjerujemo da će edukacija i upute Uprave za javnu nabavu biti ključni činitelji promjene, uz, naravno, dobro zakonodavno rješenje – kaže Andrea Doko Jelušić, izvršna direktorica AmChama.

Vrlo brzo nakon što su nove direktive ugledale svjetlo dana na domaćem terenu počele su se širiti (dez)informacije da se ukida kriterij najniže cijene i da će uskoro jedini dopušteni kriterij biti – ekonomski najpovoljnija ponuda. Detaljno čitanje odredbe otkriva da to baš i nije tako. Više je kriterija koje naručitelj može odabrati za odabir ponude te je i dalje moguće odabrati ponudu na temelju najniže cijene. Razlika u odnosu na prethodnu jezične je naravi. Taj se kriterij više ne zove ‘samo najniža cijena’, nego ‘cijena’, a na državama članicama je da odrede smiju li se naručitelji koristiti samo cijenom ili nekim drugim kriterijem kao jedinim. Dakle, jedino ako hrvatski zakonodavac odluči iskoristiti mogućnost da naručiteljima zabrani upotrebu cijene kao jedinoga kriterija za odabir ponude, što nije izgledno, dogodit će se znatne promjene u javnoj nabavi. Inače sve ostaje kao do sada.

Općenito, stručnjaci u javnoj nabavi teoriju da kriterij najniže cijene vodi u korupciju i netransparentnost smatraju čistom glupošću, ističući da je u tisućama ugovora koji se svake godine potpisuju u javnoj nabavi sve dostupnije i transparentnije od, primjerice, sustava javnih potpora. Od svih nabavnih postupaka samo njih deset posto završi u DKOM-u. Najveći dio korupcije odnosi se ionako na poslove ugovore mimo bilo kakvih natječaja i u tim slučajevima sve zakonski najčešće izgleda regularno. Treba se pitati što će tek biti sada kada s dodatnim kriterijima otvaramo još više mogućnosti manipulacije uvjetima. Osim toga, u praksi se često događa da ni sam naručitelj nije posve siguran što mu je u nekom projektu najvažnije, pa će s ENP-om imati više problema jer neće znati kako vrednovati koju ponudu. Stoga, kako tvrde stručnjaci, kvaliteta nabave ne ovisi o pojedinome kriteriju, nego o tome je li ona dobro pripremljena.

Za hrvatske poduzetnike možda će najveselija vijest biti da za sudjelovanje na natječajima više neće morati trošiti gomilu vremena i novca na prikupljanje dokumentacije. Prema novome, samo moraju priložiti jedinstveni obrazac ESPD kojim jamče svoju vjerodostojnost, a naručitelj ostatak dokumentacije traži samo od najbolje rangiranoga gospodarskog subjekta. Neke od novih odredbi, posebice one povezane sa skupinom predmeta nabave, nastoje olakšati sudjelovanje u postupcima za mala i srednja poduzeća, za što se zauzima i HGK.

Lakše sudjelovanje malih i srednjih poduzetnika u postupcima javne nabave u novom zakonu moglo bi se omogućiti npr. razdiobom velikih ugovora u zasebne skupine na kvantitativnoj osnovi kako bi veličina pojedinih ugovora bila prilagođena kapacitetima malih i srednjih tvrtki. Posebnu pozornost treba posvetiti inovativnim tvrtkama jer je čest slučaj da naši kvalitetni inovativni proizvodi ne mogu proći ni na jednom natječaju u Hrvatskoj, a izvoze gotovo 90 posto po cijelom svijetu. Stoga u zakon treba uvrstiti i tzv. inovativnu javnu nabavu – komentira Tajana Kesić Šapić, direktorica HGK-ova Sektor za industriju i IT.

Koliko se god u Hrvatskoj javna nabava često povezuje s korupcijom i nestručnošću, u posljednjih nekoliko godina znatno su pojačani provedbeni kapaciteti za pripremu i provedbu postupaka nabave. Primjerice, uvedeni su certificiranje i obvezna edukacija službenika koji provode te postupke. No u praksi se mogu očekivati problemi s primjenom novih smjernica u odnosu na nove elemente koji se uvode. To će posebice biti problem zbog kašnjenja donošenja novoga zakona čije odgođe nema, pa nema ni dodatnoga vremena da se oni koji ga primjenjuju upoznaju s njime.

Nove smjernice u hrvatski sustav nabave ne donose nikakve korjenite promjene, barem ne tako da se iskorišteni mogućnost korupcije. Na kraju, nije sve u zakonu. Ima nešto i u njegovoj provedbi.

Kriteriji prema kojima će naručitelji moći odabrati ponude uključuju cijenu, trošak i najbolji omjer između cijene i kvalitete. Mogućnost kriterija ‘najniže cijene’ i dalje ostaje, samo se zove ‘cijena’. Novost je da članice EU mogu odrediti da se naručitelji ne smiju koristiti samo cijenom ili samo troškom kao jednim kriterijem ili njihovu primjenu mogu ograničiti na određene kategorije naručitelja ili ugovora. Prema novoj odredbi moguće je da naručitelji odrede cijenu (ili trošak) kao fiksnu, a gospodarski subjekti nadmeću se samo prema kriterijima kvalitete.

Pri odabiru ponude naručitelj u obzir uzima troškove nabave, uporabe (potrošnja energije i drugih resursa), održavanja i kraja životnog vijeka (prikupljanje i recikliranje). U obzir se uzimaju i troškovi pripisani okolišnim vanjskim učincima (troškovi emisije stakleničkih plinova i emisije drugih onečišćivača).

Nekadašnja ‘ekonomski najpovoljnija ponuda’ sada je najbolji omjer između cijene i kvalitete. Ocjenjuje se na temelju kriterija koji moraju biti kao i dosad povezani s predmetom ugovora, ali koncept veze znatno je proširen. Vezano uz indikativni popis kriterija kojima se mogu koristiti pri uporabi najboljeg omjera između cijene i kvalitete, direktiva objašnjava da se ‘organizacijom, kvalifikacijama i iskustvom osoblja angažiranoga na izvršenju određenog ugovora’ može koristiti kao jednim od kriterija.

Ostale najvažnije promjene koje donose nove direktive uključuju propisanu obvezu elektroničke objave, elektroničke dostupnosti dokumentacije te elektroničke dostave ponuda. Znatne promjene vezane su uza skupine predmeta nabave, čime je olakšano sudjelovanje malih i srednjih poduzeća u postupcima nabave (npr. javni naručitelji mogu, čak i ako se ponude mogu podnijeti za nekoliko grupa ili sve, ograničiti broj skupina koje se mogu dodijeliti jednom ponuditelju). Smanjivanje tereta prikupljanja dokumentacije uvođenjem Europske jedinstvene dokumentacije o nabavi (ESPD) putem koje ponuditelji u nadmetanju dostavljaju samo obrazac koji je preliminarni dokaz o nepoštovanju razloga isključenja ili ispunjavanju uvjeta sposobnosti. Naručitelj ostalu dokumentaciju traži samo od najbolje rangiranoj gospodarskog subjekta, čime se smanjuje trošak i vrijeme potrebno za izradu ponuda. Uvodi se novi postupak partnerstvo za inovacije. Ukinuta je podjela na tzv. A i B usluge, ali uvedena je kategorija društvenih i drugih posebnih usluga. Kodificiranje sa sudskom praksom Europskog suda u dijelu izuzeća koja se odnose na javno-javnu suradnju (tzv. in house izuzeća).

Direktive koje Hrvatska treba primijeniti do 18. travnja 2016. uključuju Direktivu 2014/24/EU, Direktivu 2014/25/EU i Direktivu 2014/23/EU.