Ekonomski najisplativija ponuda u javnoj nabavi nije dobra zamjena za najnižu cijenu

Nikada nije bilo više sugestija, primjedbi, nikada više nezadovoljstva. A zakon se opet radi na isti način, ‘upao’ je u splet okolnosti. Prijašnja ga je vlada, odnosno Ministarstvo pripremalo, postoji rok zadan iz EU u kojem je trebao biti donesen, a riječ je o travnju ove godine. No mnoge su članice EU probile rok jer, budući da je riječ o javnoj nabavi, tome pristupaju s velikom pažnjom. Do sada smo u sličnim slučajevima slušali naputke Bruxellesa, a nismo ni promišljali o tome kako će to zadovoljiti naše potrebe. Mala smo ekonomija i kod nas stvari funkcioniraju drugačije nego u drugim državama – kaže Goran Matešić, čelnik DKOM-a, ujedno i jedan od ‘osnivača’, možda bolje rečeno idejnih začetnika Komisije.

Javna bi nabava u teoriji trebala biti transparentan postupak. Da se sa što nižom cijenom postignu kvalitetnija usluga ili proizvod. No to nije tako. Neki se natječaji namještaju tako da se prepisuju specifikacije točno određenih proizvoda. Poznati su primjeri točne dužine prednjih svjetala automobila. Poništavali smo takve natječaje. No nekada je to jako teško dokazati. Kako ćete dokazati da samo određeni automobil od svih vrsta na svijetu ima takva prednja svjetla? Onaj tko tvrdi da je riječ o diskriminaciji mora dostaviti dokaze, DKOM ne prikuplja dokaze.

Kada se uspoređuje stanje prije 12 godina, kada je DKOM počeo raditi, i danas, situacija se jako promijenila. Komuniciram s ljudima sličnih komisija u zemljama članicama EU i u regiji i prema njima vidim gdje smo bili, odnosno koliko smo se odmakli i napredovali. Nema brzih rješenja. Postoje odlični alati u javnoj nabavi koji dovode do brzog napretka. To su Središnja nabava i Okvirni sporazum. Primjerice, ako DKOM nabavlja papir. U tom trenutku moramo raspisati natječaj. Tijelo za središnju nabavu svim javnim naručiteljima u Hrvatskoj šalje poziv u kojem stoji da se nabavlja papir i neka se javi tko hoće, ministarstvo, općina, i tako dalje. Onda se umjesto 500 postupaka nabave papira, provede jedan za sve nas. I to ne za jednu, nego za tri godine. Dakle, nema ukupno 1500 postupaka javne nabave.

Lani je broj predmeta u radu manji i iznosi 1251. No udio broja žalbi iz postupaka javne nabave financirane strukturnim i investicijskim fondovima EU dvostruko se uvećao i iznosi 131. S obzirom na to da je riječ o iznimno složenim predmetima, koji uključuju robu, radove i usluge, najčešće prema općim uvjetima FIDIK, prema principu ključ u ruke, izostanak broja zamijenjen je složenošću tih drugih predmeta. Opća statistika odluka DKOM-a u 2015. nije znatnije izmijenjena. No grupa žalbenih predmeta koji proizlaze iz postupaka nabave financirane iz ESI-ja tjera na ispitivanje uzroka tome, iako je statistika slična. Broj poništavanja odluka i postupaka te grupe predmeta gotovo je 35%, a uzroke treba tražiti u neodgovarajućem pravnom okviru, ZJN-u te educiranosti naručitelja tih postupaka. DKOM je izradio zasebnu analizu tih žalbenih predmeta i s rezultatima iz 2014. i 2015. upoznao dvije vlade. Analiza je sadržavala i upute i preporuke.

Imao sam priliku na početku premijera mandata, zajedno s nekolicinom ministara iz tzv. gospodarskih resora, izvijestiti o stanju javne nabave te odgovarati na pitanja. Moj je dojam da je premijer, kao osoba koja dolazi iz korporativnog svijeta, postavlja vrlo važna pitanja o kontrolingu u javnoj nabavi, o statistici, na koja nisu postojali pravi odgovori. Lako bi se bilo složiti s premijerovom ocjenom kada bi se uzeli u obzir samo negativni učinci postojećih nedostataka, ali tu su i mnogi pozitivni efekti. Također, već neko vrijeme postoji vrlo živi interes gotovo svih interesnih skupina u javnoj nabavi, koji se očituje u masovnim primjedbama, sugestijama i mišljenjima o promjenama zakona. To su napravili HUP, AmCham, Komora inženjera u graditeljstvu, Švicarsko-hrvatska poslovna udruga u Hrvatskoj i brojni drugi. Dugo sam u javnoj nabavi i ne pamtim takav interes. U ovome trenutku vrlo mnogo ljudi o javnoj nabavi ima vrlo relevantno znanje bilo kao naručitelji, ponuditelji, konzultanti, odvjetnici i vrijeme je da se skupa sa znanstvenom zajednicom uključuje u stvaranju novih propisa. No unatoč široko izraženom javnom interesu, zakon o javnoj nabavi nije pripreman u međuresornoj, interdisciplinarnoj radnoj skupini koja bi uključivala sve ili neke nabrojene te na kraju i stručnjake iz DKOM-a. Mislim da mu je to, bez obzira na rješenja koja je iznjedrio, od kojih su mnoga vrlo inovativna, zasnovana na Direktivama, dakle, europskom iskustvu, najveća slabost. To se događalo zato što su se propisi javne nabave uvijek donosili u zatvorenim krugovima, koji mahom nisu uključivali ni profesore pravnih fakulteta, a da ne govorim predstavnike različitih ključnih, interesnih skupina i zbog toga što je taj posao, dosad, bio presudno motiviran pritiskom iz Bruxellesa koji se iscrpljivao u implementaciji. Manje smo se pitali odgovaraju li ta pravila nama i našem gospodarstvu.

U izradu tog nacrta uložen je veliki trud, na kojem se svakako treba zahvaliti kolegama koji su ga uložili. Zakon je sada čitljiviji jer su dugački članci koji su sadržavali desetke stavaka skraćeni na način da je svaki stavak svoj članak. To omogućava lakše čitanje. Usvojena su neka rješenja iz Direktiva EU koja će dovesti do pojednostavnjenja i ubrzanja postupaka, manje formalnosti i snizit će troškove ponuditeljima. Posebna pozornost posvećena je ekonomski najsplativijoj ponudi, ENP-u. Usvojene su brojne primjedbe prakse koje će rezultirati poboljšanjima. No ključni problem, čini se, činjenica je da je novi propis rađen na osnovici starog. Slikovito, to vam je kao da na staro podvozje automobila stavljate novi motor i tehnološka rješenja. Vaše je bitno ograničenje staro podvozje. Postoji mišljenje da bi trebalo razdvojiti sektorsku od klasične nabave, a DKOM bi najradije vidio odvojeni/izdvojeni zakon o pravnoj zaštiti, koji bi uredio i statusna pitanja institucije DKOM-a.

Da, dosad je gotovo isključivo u upotrebi bio kriterij najniže cijene. To je bilo ključno pitanje upravljanja kvalitetom – može li najniža cijena garantirati i najbolju kvalitetu usluge ili robe. Neke stvari teško je izraziti najnižom cijenom. Zašto se nije koristio kriterij ekonomski najisplativije ponude? Zbog toga što je loše propisan. Postupke javne nabave izrađuju službenici koji nemaju ekonomsku edukaciju. U startu u takvim postupcima imate nejednakost – s jedne strane službenici koji nemaju pravu ekonomsku edukaciju, a s druge ljudi privatnom sektoru koji to istaknuli razumiju. Ekonomski najpovoljnija ponuda morala bi biti bolje propisana. To se nije dogodilo. U mom prvom mandatu poništavali smo gotovo svaku takvu ponudu jer je bila visoka razina zakonitosti. To se od tada do danas ipak promijenilo. No sada se u potpunosti napušta najniža cijena i prelazi u drugi ekstrem – ekonomski najisplativiju ponudu kao isključivi kriterij. To Direktiva ne propisuje, a ni ostale države članice neće to tako implementirati. Kolege iz Austrije, koja još nije donijela novi zakon o javnoj nabavi, nedavno su mi rekli da planiraju složiti takav sustav da naručitelj bira želi li da mu u postupku javne nabave glavni kriterij bude najniža cijena ili ekonomski najisplativija ponuda. A mi smo iz jedne krajnosti prešli u drugu. Moramo dobro razmisliti.

I do sada smo imali zakonsku mogućnost primjene zbirnoga kriterija ENP, koji osim cijene uključuje i druge elemente selekcije. No propisana razina primjene toga kriterija bila je nedopustivo niska i nedovoljna. To je prije svega onemogućavalo razvoj primjene. Nakon toga izostala je razrada metodologije i tipske dokumentacije, modela i slično, što je bio zadatak državne uprave. Osim toga ranija praksa DKOM-a pokazala je da su gotovo svi ti postupci koji su se javili u žalbi ocijenjeni kao nezakoniti. Rezultat toga je da je u 2014. bilo svega 3,5% žalbenih predmeta s kriterijem ENP. Dakle, minorna primjena. Prijedlog bi, svakako, bio da se primjena kriterija omogućiti na način koji najbolje odgovara predmetu nabave, a prema ocjeni naručitelja, pri čemu se za neke predmete nabave može propisati obligatorna primjena. U suprotnome će nabava prema isključivoj primjeni kriterija ENP dovesti ne do ušteta, nego do skuplje nabave, kažu kolege iz država članica koje su odabrale izloženi model.

Usporedba broja zaprimljenih žalbi u prvom polugodištu 2015. i 2016. godine pokazuje da nema razlika. No jasno je da je u početku 2016., zbog privremenoga proračunskog financiranja te formiranja Vlade, aktivnost javnih trgovačkih društava i javnih naručitelja bila smanjena.