Vlast mijenja državnu upravu spajajući dio tijela magarca s tijelom žirafe

Tko god dođe, planira kako će ministarstva ukinuti, spojiti ili preinačiti. Jednostavno, dođu sa sjekirom i sasijeku organizacije napola. Zato i dobivaju tomu adekvatne rezultate. Pa nisu to dvije prazne posude ili dva prazna papira, to je ustrojstvo, ljudi, procesi, odnosi, način rada…

Svaki ministar pokušava nešto napraviti, ali to se često svodi na oduzimanje izvora prihoda za lokalnu samoupravu. Ministar Marić najavljuje ‘kompenzacijske mjere’, ali one se svode na naknadno dijeljenje novca iz državnog proračuna prema netransparentnim kriterijima. Nedostaju sustavna zakonska rješenja koja bi omogućila trajno stabilno financiranje obavljanja lokalnih poslova. Već smo to imali prilike vidjeti i prije, primjerice za ministra Linića. Poslije se ide na te ad hoc solucije i političku podjelu iz državnog proračuna prema načelu ‘ako su moji, njima ću dati’. Dok se ne osmisli cjelovito rješenje, mislim da će stanje lokalnih financija generalno biti lošije nego ovo što imamo sada, a ni ovo nije bilo dobro. Oskudni su izvori prihoda, jer porez na dohodak premda nije loš izvor prihoda, ipak nije ni pouzdan ni izdašan kao primjerice porez na dodanu vrijednost.

Veliki su problem o kojem se nije ozbiljno razgovaralo, a nisam vidio ni da Marić to spominje, tzv. decentralizirane funkcije. Prošlo je 16 godina od provođenja tzv. decentralizacije, kojom su neki poslovi decentralizirani na samo šest posto lokalnih jedinica, što je potpuni neuspjeh. No još gore je da se to nastavilo i svi se prave da je stanje super, a ništa nije dobro.

U vrijeme Račanove vlade, 2001., lokalne jedinice bile su slabe, financijski i personalno, pa su 33 grada preuzela nove funkcije uglavnom u obrazovanju, a naknadno su u taj krug ušla još dva, dakle, 35 gradova. Nijedna općina. Decentralizacija vatrogastva obuhvatila je 80-ak lokalnih jedinica. Tamo gdje decentralizirane funkcije nisu preuzeli gradovi, išlo se na županije, koje su uz obrazovanje preuzele i funkcije zdravstva i socijalne skrbi. No valja znati da se te funkcije uvelike financiraju iz centraliziranih sredstva te da se nikada nije procijenila uspješnost decentralizacije. Zato sada postoje velike razlike u potrošnji u istoj djelatnosti, recimo u zdravstvu ili obrazovanju, na broj stanovnika ili korisnika u različitim županijama. Veći dio te razlike jednostavno je uvjetovan različitim utjecajem političara. Tko ne potroši do kraja stavke u ovoj godini, iduće mu se one smanjuju. Sama ta kategorija ‘decentraliziranih funkcija’ kako je provedena jedna je čudna tvorevina te čitav režim decentraliziranih funkcija odudara od standarda Ustavom zajamčenog prava na lokalnu samoupravu. Netko je jednostavno oduzeo mogućnost ogromnoj većini od 94 posto općina i gradova da obavljaju za svoje stanovništvo Ustavom zajamčene poslove i službe.

Moguće je, da režim kompenzacijskih sredstava, kao što je bilo i s decentraliziranim sredstvima, potakne lokalne jedinice da potroše sve, jer ako ne potroše, sljedeće će godine dobiti manje sredstava. Ovisi kako će se definirati taj režim kompenzacijskih mjera. Ovakav birokratski sustav potiče jedinice da u općem siromaštvu financiraju i nepotreban lokalne projekte. To je naša sklonost pretjeranoj birokratizaciji, čim se krene s državnim pomoći. Bolje je kada se lokalni prihodi prikupljaju tamo gdje se ostvaruju, a tamo se i potroše. Građane sva ta birokratska zavrlzma ne zanima, njih zanima koliki porez plaćaju i kakvu uslugu od države mogu dobiti. Politika i državna uprava nerijetko se bave marginalnim pitanjima, a to govori koliko smo nezreli i neobrazovani u javnom upravljanju. Prepuštamo se političarima koji tvrde da oni znaju upravljati za nas, pozivajući se samo na broj glasova. Dobiti glasove presudno je u demokraciji, ali to još ne znači da su samim tim postali vješt javni upravljaci.

S ovakvom teritorijalnom organizacijom ne znam ni jedan model koji može donijeti nešto normalno, jako je teško osmisli nešto što bi se moglo financijski održati i da građani budu u podjednakoj poziciji. Skoro 160 općina i dva grada imaju manje od 2000 stanovnika, a s manje od 15.000, što je osnova za minimalni krug lokalnih poslova, skoro je 400 od njih 555. To je 71 posto. Koliko se uopće dohotka može ostvariti, što se uopće uspje potrošiti, koje druge prihode prikupiti? Malim općinama i gradovima malo znači porez na dohodak, a malo bi im značio i bilo koji drugi porez, pa i PDV. Za lokalne jedinice jako je važno kako ste ih teritorijalno oblikovali. Ako je lokalno gospodarstvo slabo, lokalna jedinica nema mogućnosti sama se financirati. Prema tome, nije stvar u financijskoj održivosti lokalnih jedinica, nego u gospodarskim djelatnostima kojih tamo ili ima ili nema. Zato jednostavno, dok se temeljito ne preoblikuje sustav lokalne samouprave, ništa se bitno ne može napraviti ni sa samofinanciranjem.

Sigurno gube ako su smanjene porezne stavke, ali lokalne financije ne treba uvijek gledati kao igru s nultim ishodom. Ishod može biti drugačiji ako se lokalne jedinice bolje organiziraju i iskoriste druge mogućnosti. Možda bi uštede moglo donijeti angažiranje privatnog sektora u pružanju lokalnih usluga, jer prema nekim istraživanjima u europskim je gradovima bilo ušteda u nekim sektorima. Tu su i sredstva fondova EU koja se ne iskorištavaju ni približno dovoljno. Interesantno je da su Ustavom iz 2000. godine određeni lokalni poslovi koji čine zajamčeni lokalni djelokrug, a iako lokalne jedinice ne obavljaju te poslove nego županije ili država, nitko se ne uzrujava zbog nepridržavanja Ustava.

Stalno dolaze ekipe koje predlažu nova rješenja. Prošle godine pripremljena izmjena Zakona nije prošla. U Strategiji razvoja javne uprave do 2020. koju je usvojio Sabor predviđeno je do 2017. napraviti analize i modele reforme lokalne samouprave. No zbog političkih okolnosti izgubilo se jako mnogo vremena. Osim toga, mislim da su te najavljene analize više isprava za nepokretanje potrebnih reformi, a ne istinska potreba. Odavno znamo da sustav lokalne i regionalne samouprave treba ili temeljito transformirati ili ostati kod ovoga kako jest, pa koliko ide, ide. Neki drugi putovi donijeli bi ogromne troškove bez stvarnog unapređenja stanja. A temeljiti zahvati ne mogu proći bez Ustavnih promjena. Mislim da ne bi bilo dobro da takvo što prođe, jer tada bi nejednakost građana u različitim jedinicama postala i formalno priznata, što znači da bismo povrijedili temeljno ustavno načelo jednakosti svih građana. Za mene je to preobzljivo pitanje da bi se svodilo na ovakve dječje pokušaje kozmetičkih reformi.

Ne znam baš da će to pomoći lokalnim jedinicama da bolje žive. Tu se postavlja pitanje sredenosti evidencija vlasništva, a vlasništvo je mnogo osjetljivije pitanje od komunalne naknade. Osim toga, komunalna naknada trošila se namjenski, a taj porez bio bi više opći, pa se može pametno iskoristiti, fleksibilniji je, a može se i zloupotrijebiti, pa da ga umjesto na infrastrukturnu potroši na nogometno igralište. Smatram da bi se lokalni akteri trebali više okrenuti razvojnim projektima, pristupnim fondovima, osmišljavanju i kreaciji, jer se tako može doći do novca koji nije naš, nije ovdje i ne mora biti ni iz te lokalne jedinice. Naravno da i tu, u tom tako jednostavnom rješenju ima mnogo otpora, a i kapaciteti su ograničeni. Neki lokalni političari boje se kontrole trošenja takvih sredstava, a nema ni ljudi koji su u stanju osmisli i provesti projekte. Nije to samo pitanje kvantitete, broja, nego su potrebni stručni ljudi sa željom da nešto naprave, kreativnošću i sposobnošću za lokalne inovacije. Ljudi su presudno važni za javnu upravu.

Ne znam. Kad bih to znao, a još bolje, kad bih mogao provesti svoje zamisli, nešto bih osmislio. Čini mi se da, nažalost, nismo se odmaknuli dalje od Lenjina, koji je rekao da su sve javne dužnosti tako jednostavne da ih može svatko obavljati. Ako se pristane na tu koncepciju, kako bi se onda itko uopće zapitao je li sposoban za neko konkretno radno mjesto. On, a i oni koji ga tamo dovode, podrazumijevaju da jest. A nije baš tako, naravno, poslovi u suvremenoj javnoj upravi, pa i na lokalnoj razini vrlo su kompleksni i traže iznimno dobru stručnost. Umjesto toga kod nas se često traži neki stupanj stručne spreme, ali bilo kojeg smjera i struke, pa nam na pripremi zakona rade profesori tjelesnog odgoja umjesto pravnika, a na analizama komunalnoga gospodarstva menadžeri u kulturi.

Lokalna samouprava je ipak mnogo manji dio državnog sustava i u njoj je relativno malo zaposlenih, mnogo manje nego, recimo, u obrazovanju ili zdravstvu. Prije nekoliko godina sve zajedno javni je sektor zapošljavao čak 480.000 ljudi. Unutar toga lokalna samouprava zapošljavala je svega nešto više od 70.000 tisuća, u upravnim tijelima, lokalnim ustanovama te u lokalnim komunalnim i sličnim trgovačkim društvima. I iz tih se podataka vidi koliko je Hrvatska pretjerano centralizirana te da je nužna decentralizacija poslova, kao i financijska i kadrovska decentralizacija.

Raznih organizacija usporedivih s agencijama u drugim zemljama EU je između 70 i 80. One zapošljavaju određeni broj ljudi, ali tu su i drugi problemi, jer one obično naplaćuju neke naknade pa ih pokušavaju trošiti kao da su privatna poduzeća, same si određuju plaće i slično te je krajnje vrijeme da se i taj dio javne uprave na nacionalnoj razini adekvatno regulira i time uvede minimalnog reda. Ako su ih osnovali vlada ili Sabor ne mogu fingirati da su privatna trgovačka društva, a u određenim slučajevima čak se ne bi smjele konstituirati ni kao trgovačka društva u vlasništvu Republike Hrvatske jer to nije primjereno vrsti djelatnosti koju obavljaju. Takvih pokušaja, nažalost, i dalje ima. To je neka vrsta sive zone koju treba izvesti na čistac.

Da, docent s moje katedre dr. Mihovil Škarica, koji je sada državni tajnik u Ministarstvu uprave, kako se angažirao na izradi Akcijskog plana. Imali su par tjedana da ga naprave i smatram da je solidno napravljen. Treba znati da je to akcijski plan za provedbu već ranije usvojene Strategije pa se ključne stvari ne mogu i ne smiju mijenjati. Nisam ih htio odmah na početku kritizirati. Ali, kada bi netko zaista morao provesti sve što piše u Akcijskom planu, trebalo bi mnoštvo ljudi, vremena i energije da se to ostvari. Samo je tri godine ostalo, a izgubilo se više od godinu i pol dana, jer je Strategija usvojena još u lipnju 2015. Ako ostvare i trećinu, bit će dobro. Strategija je inače solidan, ne i izvrstan dokument. Za šest godina, za koliko se smatralo da će se stvarati, moglo se dosta toga napraviti da se radilo od početka. Ovakvo će biti teško uhvatiti vlak. Pretpostavljam da će to ljudi u Ministarstvu i sami ubrzo shvatiti te krenuti raditi prema ponekom alternativnom, ‘kriznom’ planu, da realiziraju bar temeljne reformske mjere. Nisam pretjerani optimist.

S Ministrom sam par puta razgovarao. Svjestan je da je reforma velik zalagaj, a koliko sam shvatio nada se da će ga i HDZ podržati. Ova reforma ni ne može raditi bez HDZ-a, jer se njemu pripisuje oblikovanje postojećeg sustava, on si to i sam pripisuje, pa onda mora i sam jako zapeti na njegovoj transformaciji ako želi zadržati podršku građana. Ima i dosta lokalnih i županijskih vijećnika koji trebaju na neki način prihvatiti promjene, ali tu su i vijećnici ostalih stranaka, kao što su HSS, IDS, HNS, SDP itd., koji su također zainteresirani za neke županije i lokalne jedinice i nisu spremni popustiti tamo gdje im je to bitno. Zato je i njihova odgovornost velika.

Državna uprava zaslužuje mnogo toga što bi tek trebalo uspostaviti i napraviti. Kod nas su resori vrlo relativni, tko god dođe planira kako će ministarstva ukinuti, spojiti ili preinačiti. Jednostavno, dođu sa sjekrom i sasijeku organizacije na pola, kao da su to neke strukture na papiru, a ne organizacije u kojima živi ljudi rade prema nekim tehnološkim pravilima poslove koji su na određeni način spojeni. Nakon te sjeće spoje dio tijela magarca s tijelom žirafe, da bi dobili izdržljivost i brzinu. Zato i dobivaju tome adekvatne rezultate, jer se organizacijama ne može tako manipulirati. Pa nisu to dvije prazne posude ili dva prazna papira, to je ustrojstvo, ljudi, procesi, odnosi, način rada…

Nismo se odmaknuli dalje od Lenjina koji je rekao da su sve javne dužnosti tako jednostavne da ih može svatko obavljati. A poslovi u suvremenoj javnoj upravi, pa i na lokalnoj razini, vrlo su kompleksni i traže iznimnu stručnost. Umjesto toga na pripremi zakona rade nam profesori tjelesnog odgoja umjesto pravnika, a na analizama komunalnoga gospodarstva menadžeri u kulturi.