ANTE GALIĆ

Predsjednik Visokog upravnog suda poslao je zahtjev Ustavnom sudu na ocjenu ustavnosti dvaju članaka Zakona o javnoj nabavi, što znači da će svaki sljedeći tužbeni postupak zaustaviti dok Ustavni sud ne ocijeni sporne članke.

Visoki upravni sud traži ocjenu ustavnosti Zakona o javnoj nabavi koji propisuje donošenje odluke o tužbi u prekratkom roku od 30 dana. I svaka sljedeća tužba o javnoj nabavi bit će zaustavljena do odluke Ustavnog suda koja se u redovitoj proceduri može očekivati za tri do četiri godine. To neće zaustaviti javne natječaje, ali otvorit će mogućnost naknadne isplate goleme odštete.

Visoki upravni sud RH (VUS) donio je rješenje kojim zastaje s postupkom u upravnom sporu tužitelja Libertas Dubrovnik protiv Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM). Predsjednik tog suda Ante Galić poslao je zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu ustavnosti dvaju članaka Zakona o javnoj nabavi (ZJN), što znači da će svaki sljedeći tužbeni postupak na VUS-u biti zaustavljen dok Ustavni sud ne ocijeni sporne članke ZJN-a. Iako to ne znači da će se prestati raspisivati javne nabave jer je DKOM-ova odluka izvršna bez obzira na eventualnu tužbu, već i to da bismo sljedećih nekoliko godina mogli čekati odluku Ustavnog suda otvara mogućnost isplate goleme odštete oštećenima i dovodi u sumnju transparentnost postupaka javne nabave.

U konkretnom slučaju Dubrovačko-neretvanska županija raspisala natječaj za koncesiju autobusne linije Dubrovnik – Orebić. Tvrđa Libertas Dubrovnik tužila je DKOM VUS-u zato što nije prihvatio njezinu stajalište da je županija pogriješila jer nije smjela raspisati natječaj za koncesiju s obzirom na to da su sve druge linije u toj županiji raspoređene na temelju izdanih dozvola autoprijevoznicima, a ne na temelju koncesije. Da stvar bude apsurdnija, županija je već pokrenula postupak poništenja tog natječaja.

Libertas Dubrovnik podnio je tužbu potkraj travnja, a VUS je, prema članku 434. stavka 3. ZJN-a, trebao donijeti odluku trideset dana nakon podnošenja tužbe. Pisci zakona kao da pritom nisu razmišljali o tome da se na tužbu moraju očitovati tuženik (DKOM) i zainteresirana strana (Županija) i da im je, prema Zakonu o upravnim sporovima, rok za očitovanje od trideset do šezdeset dana, ovisno o težini predmeta. Već na tome prvom slučaju, prema novom ZJN-u koji je stupio na snagu početkom godine (do lani su tužbe podnošene upravnim sudovima u Zagrebu, Osijeku, Rijeci i Splitu), pokazalo se da je odgovor na DKOM-ovu tužbu stigao nakon isteka roka donošenja rješenja, što znači da VUS zapravo nije imao vremena proučiti sve materijale i donijeti rješenje. Zato je u svojem rješenju o zaustavljanju postupka ustvrdio da je članak 434. stavak 3. neprovediv te neustavan, o čemu će konačnu riječ dati Ustavni sud. Liderov pravni stručnjak dr. sc. Hrvoje Kačer i sâm se čudi takvoj odredbi.

Onaj tko predlaže i konačno prihvaća propis mora imati širu sliku, a ne samo jedan članak ili stavak. Naime, iz članka 434. jasno proizlazi da onaj tko ga je formulirao uopće nije vodio računa o odgovoru na tužbu kao da je moguća presuda a da tuženik uopće ne sazna da je tužen. To je gotovo nevjerojatno, taj zakonski tekst prava je pravna katastrofa onoga tko ga je pripremio, a na kraju i onoga tko ga je prihvatio. Možda dođe vrijeme da netko jednom odgovara i za to – rezignirano kaže Kačer.

Taj profesor na Pravnom fakultetu u Splitu, ali i svi drugi pravni stručnjaci s kojima smo kontaktirali, kaže da je tumačenje VUS-a ispravno te da ima pravo, kao i svaki drugi sud, podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti bilo kojega zakona koji mu se učini protuustavnim.

Baš zbog članka 434. stavka 3. VUS smatra da je protuustavan i članak 435. ZJN-a koji kaže da svaka osoba koja je pretrpjela štetu zbog povrede ZJN-a može dobiti odštetu. Ovaj članak inače ne bi bio sporan, no s obzirom na to da je prethodni članak neprovediv, implicira se odgovornost i VUS-a koji nije na vrijeme završio postupak. Ipak, ispravkom članka 434. stavka 3. taj će članak komotno moći ostati nepromijenjen, no VUS je tako za svaki slučaj htio sebe zaštititi i ima potporu pravnih stručnjaka.

Stručnjak za upravno pravo dr. sc. Marko Turudić ne slaže se s VUS-ovim stajalištem kad je pak u pitanju članak 434., ali stavak 4. ZJN-a, koji kaže da će VUS svojom presudom odlučiti i o žalbi u postupku javne nabave, što znači da postupak ne može vratiti DKOM-u. U VUS-u smatraju da se tako krši pravosudna neovisnost jer je sud postavljen u položaj javnopravnog tijela, odnosno kao da je dio izvršne vlasti, a ne pravosuda, pa bi mogao biti optužen da je ovisan o izvršnoj vlasti, a zbog toga i subjektivan na štetu žalitelja.

Ne mogu se složiti s argumentacijom da provođenje spora pune jurisdikcije dokida neovisnost djelovanja VUS-ovih sudaca – kaže Turudić.

Taj profesor na Pravnom fakultetu u Zagrebu smatra da ni na koji način nije ugrožena neovisnost ako sud donosi odluku koja se odnosi na postupke koje organizira država. Osim toga, jedan naš sugovornik koji nije želio da mu spominjemo ime veli da je opasnost od toga da VUS postane javnopravno tijelo besmislena jer je bilo dovoljno da se stavak 4. protumači kao i vrijedeći članak 58. Zakona o upravnim sporovima koji kaže da će sud preinačiti nezakonitu odluku javnopravnog tijela, ‘osim kad to ne može’.

No u stavku 4. rečenoga članka ZJN-a nema tog nastavka ‘osim kada…’, stoga baš nismo sigurni da je to moguće. Jedino smo sigurni da bi te odredbe iz obaju zakona trebalo uskladiti, što je političko pitanje. Kad je pak riječ o ustavnosti stavka 4., upravo je najčešći problem taj što se u drugostupanjskim upravnim postupcima koje rješavaju tijela državne uprave (prije eventualne tužbe upravnog sudu) žalbe najčešće odbijaju, a mnogi smatraju da je razlog tomu što je drugostupanjsko tijelo zaista dio državne uprave (kao što implicira VUS za sebe), pa ono neće ići protiv prvostupanjski upravnih odluka. Upravo je zato VUS-u omogućeno da u naknadnome tužbenom postupku odluči prihvatiti tvrdnje žalitelja ili ih odbaciti jer je VUS dio pravosudnog sustava. Zbog toga možemo očekivati da će Ustavni sud odbaciti tvrdnje o neustavnosti članka 434. stavka 4. (koji će Sabor morati samo uskladiti sa Zakonom o upravnim sporovima, a ne s Ustavom), da će članak 434. stavak 3. (rok za odluku od 30 dana) proglasiti neustavnim, a da će članak 435. (odgovornost za štetu) ostati isti, ali bit će neustavan dok se ne izmijeni sporni članak.

Dok se to ne dogodi, proći će vremena jer, iako nam nitko nije htio javno prognozirati, općenita je procjena da će proći od tri do četiri godine dok Ustavni sud ne ocijeni ustavnost spornih članaka. Pritom treba naglasiti da taj sud nije vezan rokovima donošenja odluka, ali, ako ništa drugo, razumno je pretpostaviti da će jednog dana donijeti odluku. Donese li je za tri godine i prihvatiti li argumente o neustavnosti odredbi ZJN-a (što je gotovo sigurno), tek se onda očekuje procedura izmjene zakona u Saboru, a nakon toga se može nastaviti postupak u VUS-u. No i tu imamo poražavajuće podatke jer, prema službenim podacima Ministarstva pravosuđa, upravni postupci na četiri spomenuta upravna suda traju u prosjeku 319 dana, a u VUS-u 119 dana. Još poraznije podatke o sporovima zbog javne nabave imaju u DKOM-u.

Prema podacima za prošlu godinu u Izvješću o radu koje Državna komisija podnosi Hrvatskome saboru, upravni spor traje 568 dana, od čega pred upravnim sudovima 574 dana, a pred Visokim upravnim sudom RH 226 dana. Podaci su dobiveni računanjem vremena koje je proteklo od zaprimanja tužbe do donošenja odluke, a odnose se na odluke donesene lani – kaže predsjednik DKOM-a Goran Matešić.

Upravo je zato namjera pisaca ZJN-a bila da skrate te rokove, no umjesto da ih prilagode objektivnim mogućnostima, napravili su još gore. Prema DKOM-ovim podacima, u 2015. bilo je 130 sudskih sporova povezanih s javnom nabavom, a lani 126, što znači da desetak posto od ukupnog broja postupaka javne nabave svake godine završi na sudu. Malo je drukčije ove godine jer otkako je sporove zbog javne nabave preuzeo VUS, prema podacima koje nam je poslao predsjednik tog suda Ante Galić podignute su samo četiri tužbe. Ipak, moguće je da će, kako godina ide, biti sve više tužbi koje će, kako vidimo, vjerojatno također biti zaustavljene.

Dakle, ključni je članak onaj o roku donošenja odluke i sada se postavlja pitanje što će biti s budućim postupcima prema tužbama protiv DKOM-ovih odluka. Turudić smatra da su navedeni članci ZJN-a toliko važni za upravni spor u okviru javne nabave da je logično očekivati da će njihova primjena biti nužna u svakome javnonabavnom upravnom sporu.

Iako svako sudbeno vijeće nije vezano pravnim shvaćanjima ostalih sudbenih vijeća istog suda, teško je zamisliti situaciju u kojoj druga sudbena vijeća nisu upoznata s navedenim predmetom i zahtjevom za ocjenu ustavnosti zakona. Stoga je izgledno da će VUS-ova sudbena vijeća u svakome slijedećem upravnom sporu pokrenutom protiv DKOM-ovih rješenja zastati s postupkom do donošenja odluke Ustavnog suda – upozorava Turudić. Teško je procijeniti kolika je vrijednost tih postupaka, ali, primjerice, za konkretnu slučaj u Dubrovniku vrijednost je milijun kuna, a riječ je o relativno malom postupku u odnosu na one veće, npr. gradnju Pelješkog mosta. Što ako jednog dana kad Ustavni sud donese odluku neka tvrtka tuži DKOM zbog odluke o izvođaču radova i VUS tu odluku preinači? Država će platiti veliku lovu oštećenome, upravo je u tome problem. Kad bi tu odluku VUS mogao donijeti u ranoj fazi, šteta bi bila manja, što sada nije moguće jer se čeka odluka Ustavnog suda.

Osim toga, s Pelješkim mostom problem je što je riječ o novcu iz fondova Europske unije. Kako nam kažu u DKOM-u, sve je više tih sporova povezanih s investicijama financiranim i iz Bruxellesa, što je dodatni uteg jer Bruxelles sigurno neće željeti snositi odgovornost za eventualne pogreške. Napokon, čekanjem što će reći Ustavni sud šaljemo lošu poruku investitorima kojima još jedanput potvrđujemo da u našoj zemlji nemaju pravnu sigurnost.

Valja ipak još jednom napomenuti da postupci javne nabave neće biti obustavljeni, što nam potvrđuju u Ministarstvu gospodarstva, poduzetništva i obrta. Naime, prema ZJN-u, DKOM-ova je odluka izvršna i svatko ju je dužan poštovati, ali kad se jednog dana ocijeni ustavnost spornih članaka, moguće poništenje DKOM-ove odluke moglo bi skupo stajati državni proračun. Zato ustavna stručnjakinja dr. sc. Sanja Barić apelira na Ustavni sud da taj predmet što prije uzme u razmatranje. Iako postupak VUS-a svi smatraju legalnim, predsjednik tog suda Ante Galić zaslužuje kritiku jer ni VUS nije djelovao u skladu s ozbiljnošću trenutka s obzirom na to da mu je, prema informaciji iz Ustavnog suda, trebalo čak 19 dana da pošalje zahtjev za ocjenu ustavnosti spornih članaka ZJN-a.

Postoji i bolje rješenje, a to je da Vlada, odnosno ministrica gospodarstva, poduzetništva i obrta Martina Dalić, ne čekajući odluku Ustavnog suda pošalje u proceduru izmjene spornih članaka (o roku donošenja odluke i o VUS-ovu odlučivanju s mogućnošću da vrati postupak). Kako god, apeliramo na to da i Ustavni sud i/ili Vlada brzo djeluju jer bismo za nekoliko godina sve to mogli debelo platiti.