Kad se počne govoriti o porezima, posebno o porezu na dohodak, i kad se upotrebljavaju izrazi poput ‘redistribucije’, ‘decentralizacije javnih usluga’ i sličnih, mnogi se hvataju za glavu. No kad razgovarate s eminentnim stručnjakom i sveučilišnim profesorom za porezno područje, neke se stvari razjasne. Anto Bajo iz Instituta za javne financije na Liderovoj konferenciji ’48 sati: susret gradonačelnika i poduzetnika’ održao je kratko predavanje o utjecaju čestog mijenjanja porezne politike na gradove i općine. Iako su svi zapošlenici slavili kad su se ove godine povećale plaće zbog većega neoporezivog dijela dohotka, čelnici lokalne samouprave hvatali su se za glavu. A upravo je taj porez, koji je samo mali dio mnogih poreza i nameta u Hrvatskoj, postao instrumentom državne manipulacije lokalnom sredinom. A kako, objašnjava profesor Bajo.
-
U svojoj prezentaciji na Liderovoj konferenciji ’48 sati’ rekli ste da ciljevi, motivi i razlozi mijenjanja porezne politike prema jedinicama lokalne samouprave nisu jasni. Kakve su posljedice promjena bez jasne vizije? Dosadašnje su se vlade, pa i ova posljednja, koristile porezom na dohodak kao instrumentom politike ublažavanja fiskalnih nejednakosti između lokalnih jedinica, zatim kao instrumentom fiskalne decentralizacije, socijalne, demografske i regionalne politike. U stalnim promjenama poreza na dohodak i načina dijeljenja njegovih prihoda između država i jedinica lokalne samouprave očitava se stvarna nemoć naših vlada da jasno profiliraju nacionalne fiskalne i gospodarske prioritete. Zbog nedostatka cjelovite gospodarske strategije nema ni jasno utvrđenog koncepta ili plana fiskalne decentralizacije. Država je intervencijama u sustav poreza na dohodak pokušala ostvarivati sve moguće ciljeve, a trebala je samo što jednostavnije podijeliti prihod od poreza i popuniti fiskalne nejednakosti između jedinica lokalne samouprave s transferima iz državnog proračuna koji su utemeljeni na jasnim i transparentnim kriterijima. Vlade nisu bile sklone većoj fiskalnoj decentralizaciji, zbog čega su manipulirale prihodima od poreza na dohodak njegovom složenom i nejasnom podjelom s lokalnim jedinicama koje su bile u posebnome, preferencijalnom poreznom tretmanu. Tako je stalnim promjenama postotka u podjeli prihoda od poreza na dohodak država pomagala područjima od posebne državne skrbi, brdsko-planinskim područjima, otočnim lokalnim jedinicama, lokalnim jedinicama koje su preuzele više obveza za financiranje decentraliziranih funkcija osnovnog i srednjeg školstva. Koncept se ni danas nije promijenio jer se porez na dohodak upotrebljava kao instrument regionalne politike pomoći potpomognutim područjima uz ispunjavanje ostalih nejasnih ciljeva. Ta želja za manipuliranjem porezom ponajprije je rezultat njegove važnosti za financiranja lokalnih jedinica. Naime, porez na dohodak čini više od polovine prihoda jedinica lokalne samouprave, odnosno više od 90 posto njihovih poreznih prihoda.
-
I uvijek je siguran… Dug i deficit lokalnih jedinica nisu prijetnja fiskalnoj stabilnosti države jer je njihov ukupni dug s komunalnim društvima oko 11 milijardi kuna, koliki su samo godišnji rashodi za kamate i glavnicu državnog duga.
-
S obzirom na plan konvergencije, koliko se pregovori o formiranju nove vlade uopće mogu odnositi na fiskus? Sve stranke uključene u pregovore moraju se držati plana konvergencije. Velik dio plana usmjeren je na ispunjavanje zahtjeva iz procedure prekomjernoga proračunskog deficita. Istina, Europska komisija neće sugerirati hoćemo li fiskalno prilagođavati prihode ili rashode, no prilagodba rashoda ne može se izbjeći. Diskrecije da je to postalo neučinkovito. Dio poreza na dohodak odlazi u fond izravnja iz kojeg Vlada osigurava novac za one jedinice koje iz dodatnog udjela u porezu na dohodak ne mogu osigurati sredstva za financiranje minimalnoga financijskog standarda za financiranje decentraliziranih usluga. Dakle, lokalne jedinice moraju pokriti minimalne financijske standarde za javne usluge iz podijeljenog poreza na dohodak; ako to ne mogu, dobiju još novca iz fonda izravnja.
-
Teoretski sve to stoji. U čemu je problem? Problem je u tome što malo lokalnih jedinica može decentralizirano pružati javne usluge. Za većinu općina prihodi od poreza na dohodak i od poreza na nekretnine nisu dovoljan izvor prihoda. Država je od 2007. centralizirala prihod od poreza na dobit koji u obliku transfera vraća slabijim lokalnim jedinicama. Beskrajnim promjenama dijeljenja poreza kao da nema kraja. Samo od 1993. Zakon o financiranju jedinica lokalne samouprave mijenjao se već 15 puta, a najveće promjene odnose se na redistribuciju poreza na dohodak.
-
Koji je onda financijski rezultat svih tih izmjena? Lokalne će jedinice reformom, koja se većim dijelom svela na smanjenje udjela u porezu na dohodak, do kraja godine izgubiti 1,36 milijarde kuna. Dio su toga nado-knadile smanjenjem rashoda od 250 milijuna kuna, a poboljšale su i naplatu prihoda. Pad prihoda od poreza na dohodak manje će pogoditi Grad Zagreb, koji je uspio nadoknaditi taj gubitak već u prvoj polovini godine. Problem je što se pri koncipiranju reforme vodilo računa o poreznom teretu prosječnog poreznog obveznika i na temelju visine njegova dohotka utvrđivani su porezni razredi. Međutim, promjenama poreza na dohodak nije se analizirala prostorna dimenzija rasporeda poreznih obveznika i porezne osnovice. Razmišljalo se o prosječnom poreznom obvezniku i visini njegova dohotka, ali nije se razmišljalo gdje je on – u Splitu, Zagrebu ili Hrvatskoj Kostajnici. Netko je zbog tih promjena morao uvesti prirez i dodatne naknade i pristojbe za obveznika na svom području. Reforma je utemeljena na financijskom položaju prosječnoga poreznog obveznika u Hrvatskoj, a nije se analizirala prostorna dimenzija dohodovnih nejednakosti između poreznih obveznika.
-
Financijski položaj zvuči bolje u kontekstu birača. Država se koristi osobnim odbitkom kao instrumentom socijalne politike utvrđujući višu razinu osobnih odbitaka za stanovnike pojedinih područja ili regija. Umjesto neprestanim intervencijama u porez na dohodak mnogo bi bolje i učinkovitije bilo upotrebljavati izravne socijalne transfere i pomoći toj skupini stanovnika. Ako već postoji registar socijalnih naknada, a uz njega i OIB, onda nema zapreka da se socijalni transferi ne usmjeravaju kvalitetno prema korisnicima, bez potrebe intervencije u osobne odbitke. Stalnim intervencijama u porezni sustav vlade su izobličile sve njegova izvorno planirana dobra obilježja.
-
Koju funkciju porez na dohodak onda ima u Europi? Dakle, porez na dohodak postao je sredstvom manipulacije? Naravno da jest. Svaka promjena u podjeli prihoda od poreza na dohodak bila je rezultat političkog lobiranja za preferencijalni porezni i fiskalni tretman pojedinih područja, neovisno o njihovu stupnju gospodarske razvijenosti i standardu pružanja javnih usluga. Sustav fiskalnog izravnanja, odnosno sustav za ublažavanje fiskalnih nejednakosti među jedinicama lokalne vlasti, treba biti jednostavan i transparentan. Kao temeljnu jedinicu za decentralizaciju države treba uzeti utvrđeni standard pružanja javnih usluga. Da bi se neka lokalna jedinica mogla zvati općina ili grad, trebala bi pružati minimum javnih usluga stanovnicima određenog područja: osnovnu i srednju školu, dom zdravlja, vrtić, policiju. Te usluge stoje i mogu se financirati porezom na dohodak, koji im treba prepustiti u cijelosti.
-
Politika se ozbiljno počela baviti smanjenjem broja općina i županija. Treba li financijski aspekt biti jedini uvjet opstanka jedinice? On treba biti jedan od uvjeta. Međutim, pri utvrđivanju promjena broja lokalnih jedinica ne treba promatrati gdje završava 21 milijarda kuna iz proračuna lokalnih jedinica, nego treba u razmatranje uzeti i prostorni raspored 130 milijardi iz državnoga proračuna i izvanproračunskih fondova. U dosadašnjim teritorijalnim reformama znalo se nerazvijenu općinu podijeliti na jedan mali nerazvijeni grad i tri dodane nerazvijene općine. Nadam se da će se politička odluka o broju temeljiti na sposobnosti u pružanju javnih usluga. Zanimljivo, Irci su smanjili broj jedinica lokalne vlasti s više od 200 na 31 jedinicu 2014.
