Na osam pravih u Hrvatskoj ima 60

U Hrvatskoj ima od 70 do 80 raznih agencija, vijeća, fondova, komisija i ostalih institucija kojima se pogrešno pripisuju i regulatorske funkcije. Siniša Petrović, profesor na Pravnom fakultetu u Zagrebu, analizirao je zakonima propisane regulatorske ovlasti i utvrdio da pravih neovisnih regulatora u Hrvatskoj ima svega sedam, plus Hrvatska narodna banka, koja nije samo neovisni regulator nego i mnogo više od toga na osnovi ostalih zakonskih ovlasti.

Nekim se institucijama pogrešno pripisuju svojstva neovisnog regulatora premda to na osnovi zakonskih ovlasti zapravo nisu. Glavna tih institucija kojima se pogrešno pripisuju svojstva neovisnih regulatora zakonski su ovlaštene izdavati licencije ili odobrenja, ali su regulatorske obveze i prava zadržala nadležna ministarstva. Primjerice, Agencija za lijekove i medicinske proizvode ovlaštena je izdavati odobrenja, odnosno registrirati lijekove, izvorne i generičke, ljekovite biljne preparate, cjepiva, derivate krvi kao i registrirati dodatnu snagu i oblik već registriranih lijekova, ali nema ovlasti neovisnog regulatora. Slično je i s Hrvatskom agencijom za hranu ili s Agencijom za zaštitu okoliša itd.

Kad je riječ o podjelama među pravim regulatorima, prema rezultatima analize Siniše Petrovića, osim HNB-a možda bi trebalo još izdvojiti i Agenciju za zaštitu tržišnog natjecanja (AZTN). Ostalih šest pravih neovisnih regulatora: Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (HANFA), Agencija za elektroničke medije (AEM), Vijeće za poštanske usluge (VPU), Hrvatska agencija za telekomunikacije (HAT), Agencija za regulaciju energetskih djelatnosti (HERA) i posljednja, još u osnivanju, Agencija za regulaciju tržišta željezničkih usluga (ARTŽU), ovlaštene su samo za određene sektore tržišta.

No, ima dvojbi i u vezi s ustavnošću i zakonitošću i pravih neovisnih regulatora. Branko Smerdel, također profesor na Pravnom fakultetu u Zagrebu, upozorava na to da su neovisni regulatori s ustavopravnog stajališta mali monstrumi jer objedinjuju kvaziregulativnu djelatnost, primjenjuju propise i presuđuju. U svojoj analizi Siniša Petrović također upozorava da ne postoji ni precizna zakonski određena definicija pojma neovisni regulator, a pri donošenju posebnih zakona kojima se uređuje djelatnost pojedinih regulatora u Hrvatskoj opisno se navode samo neka obilježja neovisnih regulatora.

Smerdel je zbog toga upozorio Vladu na probleme s kojima se treba suočiti jer ‘istraživanje o radu naših neovisnih regulatornih institucija pokazuje da je u tijeku kreiranje tobožnjih regulatornih agencija koje su u funkciji financijskih interesa ovdašnjih kompanija’.

Podsjetimo na to što se dogodilo dr. Deši Mlikotin-Tomić, koja je smijenjena s dužnosti ravnateljice AZTN-a zbog pokušaja da ograniči tržišno širenje Tvronice duhana Rovinj podržavanjem prodaje jedinoga domaćeg konkurenta Tvronice duhana Zadar britanskom BAT-u. Taj je slučaj pokazao koliko je teško balansirati između javnog i privatnog interesa, kao i da katkad privatni interes sebi podređe političke, pa nema tko zastupati javne interese. I rezultati istraživanja djelovanja regulatora u SAD-u pokazali su da veća opasnost prijeti da tržište počne kontrolirati korporacije i njihove interese kada djeluju neovisni regulatori nego kad tržište kontroliraju državna tijela. To je u američkim istraživanjima opisano kao kraj antitrustovskog zakonodavstva i suzbijanja monopolja, što je bit tržišnog gospodarstva. Riječ je o teoriji zarobljavanja, prema kojoj regulator zbog personalnog isprepletanja kadra, utjecaja i financijske moći korporacija postupno postaje plijenom korporacija čiji bi rad trebao nadzirati i sankcionirati.

Naznaka problema zbog mogućih utjecaja moćnih kompanija na regulatore ima i u Hrvatskoj: čelnik HAT-a bivši je član Uprave T-HT-a, čelnik HERA-e bivši član Uprave HEP-a. Isprepletanje karijera ne znači automatski i isprepletanje interesa, ali pokazuje da Hrvatska kao mala zemlja mora osobito pažljivo preuzimati ne samo imena i strukturu regulatornih agencija nego i najnovija dostignuća u balansiranju održavanja njihove neovisnosti i kontrole njihova rada.

Premda stručnjaci na to upozoravaju Vladu već nekoliko godina, još nije precizno propisano tko će i na koji način kontrolirati kontrole. Stručnjaci nisu jedinstveni: jedni se zalažu za sudsku kontrolu, a drugi za to da regulatore trebaju kontrolirati izvršne vlasti.

I jedan i drugi prijedlog imaju nedostatke; naši sudovi jednostavno nisu osposobljeni za preuzimanje takve obveze, a ni prijedlog o kontroli koju bi provodila izvršna vlast nije dobar jer se onda postavlja pitanje što ostaje od regulatorske neovisnosti. Zasad se neprecizno određuje da umjesto izvršne vlasti rad regulatora kontrolira zakonodavna vlast, što sa stajališta regulatorske neovisnosti nije vrat, nego šija.

Kontrola regulatora morala bi biti preventivna i naknadna. Preventivna u smislu da propisi kojima se uređuje njihov rad budu precizni, osobito u tome što regulatori smiju. Naknadna kontrola trebala bi se ostvarivati putem izvješća kontrolora regulatora, zasad uglavnom Saboru.

I treći način kontrole trebalo bi jačati samoregulativnim oblicima, tako da se i sami regulatori ne upuštaju u dvojbe postupke. Samoregulativne oblike kontrole trebalo bi osobito jačati u funkciji preverivanja kako regulatori ne bi postali ‘robovi poduzetnika umjesto zastupnika javnog interesa’ ili tek žrtve političkih kompromisa.

Na prošlotjednom skupu pravnika u gospodarstvu u Opatiji akademik Jakša Barbić upozorio je i na doprinos neovisnih regulatora ‘zakonodavnom stampedu’. Samo zbog usklađivanja hrvatskih propisa s pravnim stečevinama EU ove godine treba očekivati najmanje stotinjak zakona. A regulatorne agencije mogu izazvati veći zakonodavni stampedo od Sabora, misli akademik Barbić. Smerdel smatra da Vlada protukorupcijskim mjerama treba smanjiti povjerenje u regulatorne agencije kao uzdanice antikorupcijskog sustava.

Katkad se isprepleću nadležnosti Agencije za tržišno natjecanje s nadležnostima ostalih regulatora iako bi načelno AZTN trebao regulirati slobodno natjecanje, a ostali regulatori uvjete u kojima će se to natjecanje odvijati. Do isprepletanja katkad dođe na financijskom tržištu između Hanfe i HNB-a. I, naposljetku, postavlja se pitanje u kojim djelatnostima još nemamo regulatora, a možda bi ih trebalo biti ili će ih tek trebati osnovati. Nema ih u djelatnostima medija. Postoji Agencija za elektroničke medije, koja jest regulator u toj djelatnosti, postoji čak i vijeće za ‘neelektroničke’ medije, ali nije regulator, pa bi možda trebalo osnovati regulatora za medije koji nisu elektronički ili umjesto dva osnovati jednog za sve medije.

Također, sigurno će trebati osnovati neovisnog regulatora i za tržište zdravstvenih usluga, kad osim javnog interesa na tom tržištu zbog liberalizacije počne jačati i opći ekonomski interes. Nakon propisivanja osnivanja regulatora za usluge u željezničkom prometu treba razmisliti i o osnivanju regulatora za pomorski promet.