Fiskalna politika za Euro nezasluženo je u sjeni monetarne

Nakon ulaska u Europsku monetarnu uniju vođenje monetarne politike prepušta se Europskoj središnjoj banci, a HNB postaje jednom od članica Europskog sustava središnjih banaka. Stoga vođenje ekonomske politike u zemlji ostaje samo na fiskalnoj politici.

Približavanje ulasku u Europsku uniju sve više otvara pitanje ulaska Hrvatske u Europsku monetarnu uniju (EMU). Hrvatska nije u mogućnosti, poput nekih drugih zemalja (primjerice, Crne Gore), uvesti euro unilaterno. Prvi korak za Hrvatsku jest ulazak u EU, a nakon toga slijedi zadatak prilagodbe radi ulaska u EMU. Ta prilagodba nije nimalo jednostavna, jer zahtijeva potpuno ispunjenje Kopenhagenskih i Maastrichtskih kriterija o stabilnosti tečaja, visini stope inflacije i kamatnih stopa, fiskalnom deficitu manjem od 3 posto BDP-a, javnom dugu manjem od 60 posto BDP-a i funkcionirajućem tržišnom gospodarstvu i demokraciji. Najbolji je primjer da dvije godine nakon ulaska novih deset zemalja u EU samo Slovenija uspjeha ispuniti kriterije te ulazi u EMU 2007. godine, dok je ulazak nadohvat ruke još jedino Estoniji. S druge strane, nedavni događaji u susjednoj Mađarskoj pokazuju svu težinu zadatka stvaranja stabilne i prosperitete ekonomije.

Posljednjih tjedana svjedoci smo niza članaka i konferencija na temu ulaska Hrvatske u EMU, u kojima je snažno naglašena uloga monetarnih vlasti i monetarne politike, dok se uloga fiskalne politike nezasluženo našla u pozadini takvih rasprava. Zašto je važna fiskalna politika te koja je njena uloga prije i poslije ulaska u EMU?

EMU zahtijeva da se poštuju Kriteriji iz Kopenhagena, koji su istodobno i uvjeti za ulazak u EU. Ti se kriteriji odnose na uspostavljanje i stabilnost institucija koje osiguravaju demokraciju, pravnu državu, zaštitu postojanje tržišne ekonomije, sposobnost poduzetnika da izdrže pritisak tržišta EU te sposobnost preuzimanja obveza koje proizlaze iz članstva uključujući provedbu ciljeva ekonomske, političke i monetarne unije. Nakon što se ti kriteriji ispune, nužno je ispuniti i Kriterije iz Maastrichta koji se odnose na postizanje stabilnosti cijena, fiskalne stabilnosti, zatim stabilnosti tečaja te na konvergenciju dugoročnih kamatnih stopa.

Ponavljanje tih kriterija možda je zamorno, ali je i važno kako bi se stekla slika o zahtjevnosti procesa koji nije ostvariv bez aktivne uloge fiskalne politike. Očito je da se fiskalna politika izravno odnosi na održavanje fiskalne stabilnosti: održavanje deficitu ispod 3 posto i razine javnoga duga ispod 60 posto bruto domaćeg proizvoda. Ali i četvrti kriterij, koji se odnosi na konvergenciju dugoročnih kamatnih stopa, mjeri se kroz prinos na dugoročne domaće državne obveznice. Domaća državna obveznice moraju biti u ‘domaćoj’ valuti, tj. njihova glavnica ili kamata ne smije biti vezana uz neku drugu valutu, jer se u slučaju vezanja ‘uvozi’ kamata i rizik druge zemlje. Važno je istaknuti da je Vlada prošle godine vrlo uspješno izdala desetogodišnju kunsku obveznicu nakon čega je izdana još jedna kunsko serija, čime se stvoren temelj za mjerenje konvergencije dugoročnih kamatnih stopa kad se Hrvatska prijavi za ulazak u EMU.

Deficit nije moguće smanjiti ‘na brzinu’, u jednu ili dvije godine, jer bi svaki postotak bruto domaćeg proizvoda značio oko 2,4 milijarde kuna manjeg rashoda. Stoga se fiskalna prilagodba odvijala kroz pažljivo kombiniranje odnosa između (sporijega) rasta javnih rashoda i (bržega) rasta javnih prihoda.

Takva stabilna fiskalna politika usporila je rast javnoga duga, koji, prema službenoj metodologiji EUROSTAT-a, trenutačno iznosi oko 47 posto BDP-a. Iako se čini da je to daleko ispod gornje granice od 60 posto, važno je zadržati otvoren manevarski prostor koji će u predstojećem razdoblju omogućiti staloženje fiskalnu politiku, kada se deficit više neće moći u tolikoj mjeri financirati iz ‘privatizacije’.

Treće, niska razina deficit, odnosno fiskalna stabilnost, neizravno osigurava ispunjenje i ostalih Kriterija iz Maastrichta, kao što je niska inflacija i stabilni tečaj. Valja očekivati da će tečaj biti razmjerno stabilan i da će inflacija biti niska, jer bi izazivanje fiskalne nestabilnosti u takvim uvjetima moglo negativno djelovati na ukupan gospodarski rast. Međutim, smanjivanje deficit ima još jednu, dublju logiku, koja se javlja osim potrebe da udovoljimo Maastrichtskom kriteriju od 3 posto deficit. Pakt o rastu i stabilnosti (engl. Stability and Growth Pact) zahtijeva da zemlje članice u dugom roku dosegnu uravnotežen proračun, dakle bez deficit. Zahtjev za uravnoteženim proračunom tijekom ekonomskih ciklusa implicira da proračun tijekom ‘normalnih’ vremena (u kakvima smo, primjerice, danas) bude u suficitu, dok se deficit tolerira tijekom recesije, pri čemu ne smije biti veći od 3 posto BDP-a. Bilo bi krajnje pogrešno gledati samo kriterij ‘3 posto’ i zadovoljiti se ovogodišnjim postignućem koje će se kretati oko spomenute brojke. Hrvatska će i sljedećih godina morati ulagati dodatne napore na planu fiskalne prilagodbe kako bi tijekom poslovnoga ciklusa postigla u prosjeku uravnotežen proračun. To treba javno, jasno i glasno reći i ponavljati unaprijed, kako bi javnost s time bila na vrijeme upoznata.

Nadalje, utjecaj fiskalnog deficit na javni dug izravno je mjerljiv. Primjerice, smanjenjem deficit u 2004. godini na 4,9 posto sa 6,3 posto BDP-a uštedjelo se oko tri milijarde kuna, smanjenjem deficitu u 2005. na 4,1 posto sa 4,9 posto uštedjelo se oko 1,8 milijardi kuna, a smanjenjem deficitu u 2006. na 3 posto sa 4,1 posto uštedjelo se oko 2,5 milijardi kuna, što je ukupno u tri godine 7,3 milijardi kuna, odnosno oko milijarda eura, koja je mogla završiti u javnom dugu i na kraju i u vanjskom dugu da se država zaduživala u inozemstvu.

Vratimo se na pitanje fiskalnoga deficitu. Prema tradicionalnoj teoriji, veći deficit znači veću potrošnju i veći gospodarski rast. Međutim, teorija optimalnih valutnih područja – a takvom ćemo se području priključiti u prvom dijelu sljedećega desetljeća, ukazuje na drukčije funkcioniranje gospodarskog mehanizma, zbog čega je važno uravnotežiti proračun tijekom poslovnoga ciklusa. Naime, nakon ulaska u EMU, odnosno nakon uvođenja eura, vođenje monetarne politike prepušta se Europskoj središnjoj banci, a HNB postaje jedna od članica europskog sustava središnjih banaka. Stoga vođenje ekonomske politike u zemlji ostaje samo na fiskalnoj politici, pa će tijekom poslovnoga ciklusa jedino fiskalna politika moći potaknuti potražnju (u fazi recesije) ili je ograničavati (u fazi pregrijavanja, tj. pretjerane ekspanzije). Poticanje agregatne potražnje od strane države ima svoja ograničenja u već spomenutom limitu fiskalnog deficitu od 3 posto, koji još brže raste kad se ekonomski razvoj usporava, jer se istodobno usporava i rast poreznih prihoda. Dakle, da bi država mogla djelovati poticajno, kroz povećanje potrošnje ili smanjenje poreza, proračun ne smije u fazi ekspanzije imati 3 posto deficitu, već mora biti u suficitu. Kad nastupi recesija, ona će prirodno smanjiti suficit ili izazvati deficit, pa je nužno imati ‘rezervu’ za poticajnu fiskalnu politiku. Prema tome, odredbe Pakta o stabilnosti i rastu nisu puke administrativne odredbe, već su uskladene s logikom funkcioniranja ekonomskih sustava u monetarnoj uniji. Ponašanje u skladu s opisanim načelima nije prijeklo potrebno zato da bismo bili ‘dobri europski učenici’, nego zato da sami sebi otvorimo više stupnjeva slobode kako se ne bismo sklizali na putu, kao što se to događa našim sjevernim susjedima.

Možemo zaključiti da će nakon ulaska u monetarnu uniju fiskalna politika ostati sama, te će se tradicionalne jakte tenzije između stalnog pritiska za povećavanjem deficitu naspram nužnosti zadržavanja prostora za vođenje anticykličke politike, dalje povećati. U tom kontekstu treba napomenuti važnost izgradnje institucija koje će omogućiti provođenje fiskalne discipline. Izgradnja takvih institucija dugo-trajan je proces u kojemu je nužno nakon postavljanja sustava ‘odraditi’ nekoliko godina sa svim sudionicima sustava i svaki put ga poboljšavati, dok ne dosegne zadovoljavajuću razinu koja jamči dugoročno provođenje stabilne ekonomske politike.

Proces ulaska u EU postavlja visoke kriterije za fiskalnu politiku, što zahtijeva visoku razinu discipline i transparentnosti Ministarstva financija i provođenje strukturnih reformi na razini Vlade. Fiskalna politika igrat će jedinu, pa samim time i najvažniju i najodgovorniju ulogu u provođenju ekonomske politike nakon ulaska u EMU, jer tada za kriterije iz Maastrichta ostaje odgovorno jedino Ministarstvo financija, odnosno Vlada. Hrvatski građani svojim su preferencijama prema štednji u eurima i iskazivanju cijena kapitalne imovine (nekretnine, automobili…) u eurima već dali glas za euro i time bitno spontano ograničili ulogu HNB-a u makroekonomskoj prilagodbi. Stoga ulazak u monetarnu uniju za nas neće predstavljati takvu novost i šok kao za neke druge zemlje. Međutim, pozornost i očekivanja javnosti, koja su sada podijeljena između dviju institucija, usmjerit će se u potpunosti prema fiskalnoj politici koja pred sobom ima trajnu zadaću osiguranja dugoročne stabilnosti i ekonomskog rasta.